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中国乡镇改革的路径选择

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发表于 2014-5-31 09:10:25 | 显示全部楼层 |阅读模式
来源:《温州论坛》2006年3期第5~21页 作者:史卫民

【作者简介】史卫民,男,中国社会科学院政治学研究所。(北京 100732)
  【内容提要】文章对近年来中国乡镇改革的基本情况进行了梳理,认为全国的乡镇改革实践大致可以分为三种类型:第一类是以行政改革为导向的改革,通过机构“瘦身”,剥离乡镇事业单位,大量压缩乡镇行政与事业编制,并在普遍实行“乡财县管”的基础上,缩减乡镇政府部分职能,建立新型的公共服务体系;第二类是以发展基层民主为导向的改革,通过乡镇党委和乡级国家机关领导人员选举的改革和建立乡镇党代表常任制等,在乡镇一级建立新型的党委、政府责任体系;第三类是乡镇综合体制改革,通过增加交叉任职,使乡镇党政领导体制合一,同样使乡镇机构“瘦身”,并提高乡镇政权的工作效率。由于三种类型的乡镇改革代表的是不同路径,文章就未来乡镇改革的路径选择提出了初步看法。

  【关 键 词】乡镇/行政改革/基层民主/路径选择

  乡镇改革,既关系着中国农业和中国农民的前途,决定中国农村是否能够保持长期稳定和持续发展,又牵涉到基层自治是否能够持续健康发展,还涉及加入WTO之后的政府职能重新定位,已成为各方面关注的重大问题。如何突破现行的体制性障碍,使乡镇选举、体制创新与乡镇治理有机地结合起来,通过一系列的实证调查和研究,可以提出一些初步看法,以期有利于未来的乡镇改革,不妥之处,敬请专家赐教。

  一、乡镇改革的不同思路

  乡镇改革可供选择的方案可以有多种,但是在改革方向上,无非是三个思路的比较,一是在现有的乡镇政权体制基础上展开改革,创建符合“治理”要求的新型政府模式;二是将乡镇政权上收为县级政府的派出机构,或进行必要的转型;三是实行乡镇自治,将乡镇定位为更高一级的自治机构。①

  第一种思路强调的是乡镇政权存在的必要性,认为乡镇政府作为人民公社的机构延续和替代物,已经有几十年的历史,在组织农民、管理农民过程中发挥过巨大的作用。改革开放以来,乡镇作为最基层直接落实中央政策的执行者和直接与农民打交道的执政者,是农村社会稳定的防火墙,其工作之细微、方法之丰富、内容之繁杂,是目前县级机构所不能做到的。在有着众多人口,而且无论经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村,出现各种问题的可能性都是存在的,仅仅通过村民自治将农村问题消化在村庄内部是不可能的,需要一个强有力的地方基层政府在特定条件下介入。从这个意义上讲,乡镇政府的作用是无可替代的。②

  在现有的乡镇政权体制基础上展开改革,既可以有加强乡镇政府权力和弱化政府权力两种不同的做法,也可以使乡镇政府向“自治”型政府等新的政府模式转型。

  加强乡镇政府的权力,就是要着力解决乡镇政府“责大权小”的问题,因为在民间组织发育不完善的状况下,让分散的小农去独立面对市场,其后果必然是惨重的;有很多公共事务,诸如提供公共产品、组织对抗重大自然灾害等,必须由政府来组织动员,其他组织无法替代;面对农村人多地少的矛盾,想要摆脱贫困的状况,必须减少农民的数量,亦只有强大的政府才能通过加快城市化进程,逐步组织引导农民离开农村;乡镇政府乱收费在很大程度是由于财政转移支付不足,缺乏独立的财权,如果给予乡镇政府独立的财权,它就可以有更多的精力去组织发展经济,改善当地的治理水平。具体的改革措施应是在维持目前乡镇政府作为国家基层政权的前提下,整合乡镇现有机构,将现有的县派驻的七站八所等变成乡镇政府的职能部门,对这些机构进行职能重新划分,直接对乡镇政府负责,使乡镇政府真正成为一级实体政府,同时通过完善乡镇人大选举和制度建设,实行竞争性乡镇长直接选举,党政领导交叉任职,使乡镇政府更多的具备民意基础和责任意识,让乡镇政府成为组织和协调农村社会经济发展、执行地方和基层国家政务的主体。③

  弱化乡镇政府权力,针对的主要问题是基层政府功能及其权力过度扩张,政府管理职能过多,管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情。由于乡镇政府具有法律赋予的行政权力但缺乏有效的监督,导致机构臃肿、财政困难及农民负担过重,乱收费现象不断发生并呈愈演愈烈趋势。为解决这些问题,应将人数较少、地域较小的乡镇撤消合并,并对合并之后的乡镇进行职能剥离,政府要有所为而有所不为,政府只承担社会管理的职能,建立独立的财政管理体制,实行“一级政府,一级财政”,同时精简机构,分流人员,建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。④

  无论增强乡镇政府的权力,还是弱化乡镇政府权力,都强调必须转变政府职能,提高政府自身的治理能力,积极行政,同时要建立有效的监督约束机制和相应的民主机制。⑤

  改变乡镇现有的治理模式,还可以使乡镇走向“乡政自治”或“乡治村政”。“乡政自治”是乡镇政府在维持国家政权组织的基本前提下,增强其自主性,彻底改变它依附于县政的状况,使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位,具体办法应是实行乡镇长直选,重新配置乡镇政府的权力,建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制,扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作,将乡镇政府改革为“官民合作”组织。⑥ “乡治村政”的乡治即乡镇自治的简称,乡镇以社区服务为主,以行政决策为辅。其财政体制与人事制度由上级统一制定,以防范社区恶势力对乡治的操纵;乡镇长由选民直接选举产生,乡镇自治代表机构亦由选民选举产生,乡镇干部均应纳入地方公务员系列,乡镇长等人则应算作政务官,随选举而进退;村政即将政府组织延伸至村,在村一级设立乡镇政府的派出机构村公所,村公所可由1—3人组成,成员均由乡镇政府委派,由地方公务员担任,村公所经费由乡镇财政负担;在村一级还应设立村民代表会议,作为议事机关。⑦ 也就是说,“乡政自治”与“乡治村政”,在乡镇政府如何走向“自治”上的主张是相同的,不同的只是对村级治理的设想。此外,还有人提出实行“乡镇自治”,可以考虑在县乡村体制以外单独建制,通过建立农民利益代表组织,强化乡镇人大职能,约束强势的地方行政的谋私倾向。⑧

  建立“大农村社区”,也可以改变乡镇的治理模式,具体设想是取消村级管理层次,村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织,其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构;适当缩小乡镇规模,在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”,即政府委员会与党的委员会合一。⑨

  第二种思路是改变基层政权组织形式,将乡镇政权上收、部分上收或转型,逐步撤消乡镇政府。其理由是在国家财政能力有限的情况下,不可能对乡镇一级政府提供足够的财政支持,也不可能通过国家财政供养数量庞大的乡镇政府官员,在这种情况下,乡镇政府无力解决农村基层治理问题和为农村基层提供足够的公共产品与公共服务,为了承担公共事务和控制乡村社会秩序的职能,同时也为了维持乡镇官员的生存,乡镇政府不得不向农民大量索取,导致乡镇政权和组织的行为变异、功能失调,引发了严重的干群矛盾。在既有的体制架构下,由于“海绵定律”的作用,精简的人员和机构反弹是必然的,精简机构、分流人员都只能起到暂时的调节作用,并不能治本。只有取消乡镇政府或改变乡镇政权模式,才能彻底克服乡镇体制的弊端。

  乡镇政权上收、部分上收或转型,有不同的设想。

  一种设想是“县政、乡派、村治”。“村治”必须以强村为基础,即在县乡村三级中,公共财力必须向村倾斜,要保证村级必要的财力,否则村民自治就难以实现,村庄公共工程和公益事业就无法进行,民主自治将变成“空壳”民主。农村税费改革以后村级财力下降,与县乡村三者利益分配仍然以权力大小为主导有关,应重构县乡村利益关系,实行“精乡简县”。“精乡”不是取消乡级行政,而是精简乡级行政的职能,将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面;“精乡”的一个措施就是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构,作为县以下的行政组织。“简县”首先是根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构,尤其对于农业地区的县来说,机构设置应该主要着眼于提供必要和必需的公共管理和公共服务,并按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制,条件成熟时,可以实现县级领导的直接选举制。同时,还应实行乡、镇分治,在“乡派”乃至“精乡扩镇”的同时,实行镇的自治。⑩

  另一种设想同样是对乡、镇、村采用不同的治理模式,但是形式有所不同,将乡政府改为县财政直接开支的乡公所,镇改建为自治政府,只管镇建成区,不得管辖有自治权的村(或是在农业型乡镇变乡政府为乡公所,在工业型乡镇和中心镇保留镇政府),村一级则实行自治。(11)

  还有一种设想是撤销乡镇人民政府、乡镇人民代表大会及主席团,剥离原乡镇人民政府承担的管理社会事务的职能,组建乡镇经济发展委员会,专职从事区域经济发展工作,暂时保留乡镇行政区划,条件成熟时按经济区域予以撤并;保留乡镇党委、纪检委,其组成人员均由县级党委考察确定,由乡镇经济发展委员会组成人员兼职或交叉任职。(12)

  第三种思路是在村民自治的基础上,发展更高一级的自治组织,以乡镇自治取代现行的乡镇政权管理模式,在乡镇政权组织撤消之后,原乡镇履行的公共行政职权移交给县级政权机关,由县级政权机关或相关职能部门履行;将原来乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务等职能,转移给农民组织或者社会中介组织;通过建立农民自治组织,对除了国家事务外的涉及农民利益的公共事务实行自我管理。(13)

  对以撤消乡镇政府为前提的“乡镇自治”(而不是在保留乡镇政权体制下的“乡镇自治”)而言,可以有不同的定位。

  一是定位为“社区自治”,即要求以一地方之人,在一地方区域以内,依国家法律的规定和本地方公共的意志,处理一地方公共之事务;乡村社会可以通过民主选举的方式,形成有利于社会发展的公共意志并处理好地方公共事务;建立乡镇自治组织并撤消乡镇政府后,应健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构,充实和加强村级自治组织,大力发展农村经济中介组织,开放农会等农民利益代表组织。(14) 二是定位为“有限的乡镇自治”,以避免造成在“一放就乱”和“一统就死”两者之间徘徊的局面,顺应“新公共管理”改革的潮流,采用招投标制、合同承包制、出租制、民营化等市场化方式将原来由政府承担的公共服务转移出去,实现政府的公共政策化和公共管理的社会化,并将还应当由政府承担的部分职能上收到县级政府,这样国家就可以通过制度或政策来控制乡村社会,而原来乡镇政府的公共管理职能则社会化,从而最终实现国家在乡村社会的“善治”。(15)

  上述两种思路是否可以合并在一起考虑,亦有人作出了肯定的答复。在乡镇政权建设的讨论中,不应陷入五种认识误区:(1)乡镇政权是农村问题的罪魁祸首;(2)应当全面撤消乡镇政府;(3)加快推进农村民主化,必须全面推行乡镇长普选制;(4)乡镇干部必须大幅度精简;(5)取消农业税就意味着在农村不再收取任何税费。由于乡镇体制改革涉及面广,影响深远,改革绝不能采取“一刀切”的运动式模式,而应结合实际,根据不同区域、不同经济状况乡镇的特点,有针对性地推进改革。中国的乡镇按照经济基础及所处地域,可划分为三类:第一类是工商业比较发达,工商业在乡镇经济中占主导地位,农业只是辅助产业的乡镇,这类乡镇大致占乡镇总数的15%左右;第二类是工商业有一定基础,但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的乡镇,这类乡镇大致占乡镇总数的15%左右;第三类是仍以农业为主要产业或基本上纯农业的乡镇,这类乡镇大致占乡镇总数的70%左右。第一类乡镇的体制改革,可分二种情况进行,对县城驻地及部分城郊结合部乡镇,可以撤消乡镇政府,改乡镇为城市街道;对工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的乡镇,如苏南、浙江沿海一带的乡镇,可以有选择性地开展“乡镇自治”用以撤消乡镇政府为前提的“乡镇自治”。第二类乡镇的体制改革,可维持现行乡镇建制不变,重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上,通过转变乡镇政府职能,精简机构和人员,建立精干高效的行政管理体制和运行机制;随着乡镇经济的发展和农民自组织化程度的提高,可逐步改为县级政府派出机构,条件成熟后实行“乡镇自治”。第三类乡镇的体制改革,则应在“扩乡、精县”的基础上,推进“乡政”机构改革(定职能、定机构和领导职数、定编制、定事权与财权),并妥善安置分流人员(采用财政赎买法、转岗法、逐步减少法、离岗兴业法等办法)。(16)

  由于撤消乡镇(不是撤并乡镇)、乡镇上收和乡镇自治并没有付诸实践,所以尽管不少学者对第一种思路有意见,但是当前的改革实践,基本是在第一种思路下展开,这是不得不承认的现实。

  二、以行政改革为导向的乡镇改革实践

  自2000年以来,以行政改革为导向的乡镇改革,在乡镇机构改革、行政服务观念转变。政务公开、“乡财县管”等方面全面铺开,成为乡镇改革的主流。

  (一)乡镇机构改革

  行政机构改革,是行政改革的重要内容,不仅涉及机构、人员的增减,亦涉及管理理念和管理方式的变化。自1949以来,中国政府共进行了8次精简或机构改革(1955—1959年、1960—1964年、1968—1970年、1982—1983年、1988年、1993—1996年、1998年至今),1998年以来的机构改革力度最大,至2002年10月,全国各级党政群机关共精简编制150万名,市、县、乡在机构改革中清退超编人员43万人。(17) 2000—2003年的乡镇机构改革,主要是撤并乡镇(有的地方亦精简了部分机构和人员),截至2003年底,全国共有乡镇38290个(镇20226个,乡18064个),与1999年年底相比,乡镇总数减少6211个(1999年44501个),镇增加470个(1999年19756个),乡减少6681个(1999年24745个)。(18)

  继2001—2003年较大规模撤并乡镇之后,2004年开始的新一轮乡镇机构改革,大致可以分为五种做法:

  1、进一步撤并乡镇,通过降低乡镇数量达到减少人员的改革目标。如广西壮族自治区计划2005年撤消乡镇300个,可以上收乡镇行政编制3000名左右,上收事业单位编制4800名左右,两项合计可以减少乡镇财政供养人员7800人左右。(19)

  2、既撤并乡镇,亦减少乡镇党政机构办事机构。如云南省要求到2005年年底乡镇总数比2004年减少15%,乡镇党委和政府原则上只设1个综合性办公室,少数规模特别大、经济发达的乡镇,还可设置经济发展、社会事务2个办公室。(20) 河南省计划在2005年撤并470多个乡镇,同时调整规范乡镇机构和编制,乡镇党政机构名称统一规范为党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。(21) 四川省成都市则已于2004年完成乡镇机构改革,乡镇数由316个减为240个,改革后的乡镇党政机关办事机构,一类乡镇不超过5个,二类乡镇不超过4个,三类乡镇不得超过3个。(22)

  3、撤并乡镇的工作已经基本完成,在新一轮改革中重点压缩乡镇内设机构和行政编制、事业单位编制。如黑龙江省要求乡镇机关行政编制在2004年上半年精简15%的基础上再精简10%,乡镇事业编制精简30%以上;按照乡镇规模大小,可设置2个综合办公室或只设综合性岗位(至2005年3月,黑龙江省乡镇机构改革基本完成,全省乡镇党政机构减少1405个,事业机构减少2011个,减少人员编制9207名。)。(23) 山东省则确定乡镇党政机关人员编制为中心镇、8万人口以上的乡镇45人左右,5万人口以下的乡镇35人左右,其他乡镇40人左右,中心镇、8万人口以上的乡镇党委、政府一般设置3—4个综合性办公室,包括党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室(挂计划生育办公室、社会治安综合治理办公室牌子)等,其他乡镇一股设置党政办公室(挂计划生育办公室牌子),并设必要的助理员,并明确要求乡镇人大主席一般由乡镇党委书记兼任。(24)辽宁省要求乡镇机构由原来的12个减少到6个左右,精简乡镇财政供养人员20%以上。(25) 江西省在试点中亦采取了相同做法,如江西省上栗县2004年进行的乡镇机构改革,党政机构精简55%,乡镇行政人员精简23%,事业人员精简了55%。(26)

  4、在全面改革前采取冻结乡镇人员编制的办法。如天津市、河南省、云南省、陕西省和新疆维吾尔自治区都明确规定5年内乡镇机构只减不增,乡镇人员只出不进;福建省福州市等亦作出了相同的规定。

  5、以乡镇党政干部兼职的办法减少领导职数。对乡镇党政干部的职数,一些省份作出了明确规定,如黑龙江确定为5名,江苏、河南、湖北确定为7—9名,福建、山东均确定为5—7名,并且都明确提出了乡镇干部实行兼职和党政交叉任职的要求,湖北省还较大规模地进行了乡镇管理体制综合改革。

  尽管大规模的乡镇行政机构改革已经铺开,但是实际效果并不乐观。已有人在对10个省20个乡镇的乡镇机构改革情况进行调查后指出,撤乡并镇的主要作用还是行政区划调整,尽管使有的乡镇综合经济实力和财政实力增强,领导干部职数减少,但是人员精简的目标没有达到,财政负担并没有减轻,政府效率并没有提高,相反,由于管理幅度加大,给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构,如管区或者管片等,这个层次又增加一些工作人员。乡镇人员精简的成效主要表现在两个方面,一是精简了一批临时聘用人员,这些人有不少原来是村干部;二是精简了部分年龄偏大的工作人员,一般是提前离岗或者退休;但是不少地方的改革有所动作,但无法深入,甚至只将改革落实在纸上,精简工作都落实在给上级的汇报材料中,基本上是“文字游戏”;总体而言,人员精简改革效果不好,或是根本就没有什么效果,效果不好的主要表现同样是人员没减下来,财政开支没减下来,工作效率也没有提高。乡镇内设机构改革后,有的乡镇基本沿用以前的站、所、办公室的设置,部门设置仍比较细、比较多,有的乡镇对职能相近的部门进行了大规模的合并调整,有的乡镇按行政或者照事业编制的划分,只对其中一个方面进行了合并,从形式上看,站、所正在被“办公室”“中心”所取代,但是基本职能并没有显著的变化。(27)

  (二)行政服务改革

  建立行政服务中心(或行政审批中心、政务服务中心等),对群众和企事业单位等进行规范的“一站式”服务或“窗口”服务,自2000年以来已成为行政管理体制改革的一项重要内容,这种改革亦延伸到了街道、乡镇甚至村。

  2001年5月,河南省焦作市在解放区进行了建立街道办事处服务中心的试点;同年I1月,浙江省上虞市建立了“三级联动”的行政服务网络,即市建立行政服务中心,乡镇(街道)建立行政服务站,村设立行政服务室。2002年,试点的范围扩大,做法则略有不同,重庆市大足县试行的是“代理员”制,在雍溪镇、宝兴镇进行“为民办事全程代理制”后,在全县各乡镇普遍设立了为民办事“代理员”;四川省遂宁市、浙江省杭州市、湖北省襄樊市等试行的是在乡镇建立行政服务中心;江西省宜春市、辽宁省鞍山市等试行的是在乡镇、街道建立便民服务中心。2003—2004年,河南、山西、江苏、云南、安徽、吉林等省亦进行了在乡镇建立行政服务中心或便民服务中心的试点,有些地方(如河南省焦作市)试行了村“代办员”制度。2005年,山东省、河北省以及内蒙古自治区等都着手进行建立乡镇行政服务中心的试点;浙江、湖北、河南、安徽等省则不仅强调市、县、乡三级行政服务乃至市、县、乡、村四级行政服务的制度化、规范化,还强调了行政服务尤其是基层行政服务的实效性和真实性。在新一轮乡镇机构改革中,如何从制度安排上保证乡镇政府的服务功能,业已成为改革者重点关注的问题。

  从实际调查情况看(28),“在乡镇一级建立行政服务中心,尽管实现了乡政府部门的机构整合,将分散的各站所的办事机构集中起来,统一了政府的服务职能,在整体上改变了行政服务的流程,完善了乡政府部门的工作制度,但是便民服务中心的影响相当有限,既难以实现从“便民”向“富民”的跨越,也不得不面临效率与效果的矛盾。乡镇行政服务中心作为基层政权的公共服务载体,显然还处于尝试阶段,并且未必能够成为长远的制度性安排。

  (三)乡镇政务公开

  实行政务公开,要求政府机关依法行政并主动接受群众的监督,既是行政改革的重要内容,也是政治民主化的重要进程。2000年8月10日,民政部发出《关于进一步推进乡镇政务公开工作的通知》(民发[2000]186号)(29) 同年12月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》(中办发[2000]25号)(30) 要求乡镇政府遵循依法公开、真实公正、注重实效、有利监督的原则,公开人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题,重点是财务公开。此后,福建、黑龙江、内蒙古、吉林、浙江等省、自治区先后制订了乡镇政务公开暂行办法。至2003年年底,乡镇政务公开已经在全国普遍实行,(31) 并建立了一些规范化的制度,如上海市崇明县建立了乡镇政务公开监督制度、乡镇人大代表监督制度、重大事项集体讨论决定制度、预公开制度、定期审计制度、群众举报查处制度、舆论监督制度和政务公开工作考核奖惩制度等8项制度。(32) 2005年3月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步推行政务公开的意见》,(33) 明确要求地方各级政府和国务院各部门都要实行政务公开,把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为政务公开的重点内容,围绕行政主体基本情况和行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项,不断拓展政务公开的内容。由于《意见》对各级政府政务公开的主要任务和政务公开的内容作了明确规定,不仅可使政务公开全面普及和更加规范,还将使政务公开制度真正成为各级政府施政的一项基本制度。

  从部分地区的调查情况看,乡镇政务公开基本上按照党委统一领导、政府主抓、人大监督实施的格局开展工作,先试点,后规范,再召开现场会全面推开,各乡镇常设政务公开领导小组、政务公开民主监督小组等,审计理财小组等,在公开内容、公开形式等方面都有了较规范的做法,并初步形成了监督机制和长效工作机制,但是还存在基层干部重视不够、群众参与不足、公开内容不全面、公开形式不全面、缺乏有效监督等问题,事后公开、被动公开以及只公开办事结果,不公开办事过程等,都难以使政务公开达到较好效果,甚至有的地方只是为了应付上级检查做些表面文章,存在严重的形式化倾向。(34)

  (四)财政改革

  针对乡镇财政的困局,从2003年开始进行的“乡财县管”,已呈全面铺开之势,成为行政改革的一个新亮点。

  “乡财县管”改革始于安徽省,改革的动因是缓解县乡财政困境、巩固农村税费改革成果、为重构县乡两级行政管理体制探路并创造条件。由于安徽大部分乡镇经济规模小,财政收入平均在500万元左右,财政自求平衡和自我发展的能力都比较弱,税费改革后县级财政承担了乡镇财政原来的大部分支出责任,乡镇政府职能已进一步弱化,加之许多乡镇财政支出不规范,农村税费改革使乡镇财政收入急剧减少,收支缺口加大,为防止乡镇回到过去乱摊派、乱收费的老路上去,安徽省在省、市、县三级公共财政改革已经到位的条件下,决定将公共财政的改革延伸到乡镇财政。2003年5月11日,安徽省人民政府办公厅转发了省财政厅《关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知》(皖政办[2003]29号),选择和县、五河等9个县进行“乡财县管”改革试点。在试点中,强调了“三权”不变原则,即乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变,使此项改革绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题,也消除了人们的疑虑以及由此引发的改革阻力。改革的主要内容是以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,并实行县财政局(农税局)对乡镇财政所(农税所)的垂直管理(可以理解为把“口子”扎住后,先保工资发放,再保运转和重点支出)。和县等9个县的改革试点取得成功后,安徽省决定从2004年7月份起在全省全面实施了“乡财县管”。2005年,安徽省又启动了“县乡财政振兴工程”,并选择庐江、南陵和怀远三县作为深化县乡财政体制改革试点联系县,按照实施农村综合改革的要求,转变县乡政府职能,科学界定县乡政府事权和财权,明确划分县乡收入范围,合理确定乡镇财力保障水平,使乡镇财力与其承担的支出责任相适应。实行“乡财县管”,起到了规范收入征管、挖掘收入潜力、加强支出管理、确保工资发放、遏制乡镇债务、缓解乡镇财政困难、堵住管理漏洞、提高财政管理水平的积极作用,但是还要面对少数困难乡镇财政增收积极性不高、改革成本加大、手续繁杂等问题,在认识上亦需明确“乡财县管”是协助乡镇理财,不能因此捆住乡镇的手脚,更不可“乡财县占”,只能在“乡财县管”改革相对成熟后,才能取消乡级财政。(35)

  其他省份亦从2004年开始进行“乡财县管”试点或全面铺开工作。宁夏回族自治区2004年11月起在吴忠、平罗、贺兰、中宁、彭阳5个市县进行“乡财县管乡用”的财政制度改革试点,2005年8月自治区人民政府发出《关于全面推行乡镇财政管理方式改革的通知》要求从2005年9月1日起全面推行乡镇财政管理方式改革。(36) 2004年12月29日,吉林省人民政府发出《关于实行乡镇财政管理方式改革的通知》(吉政发[2004]51号),要求从2005年起,在全省范围内全面实施乡镇财政管理方式改革,实行“乡财县管乡用”。(37) 2005年,河南省根据免征农业税后乡镇职能的变化,对经济欠发达、财政收入规模较小(收入在300万元以下)的乡镇,在保持乡镇资金所有权、使用权和资金审批权不变的前提下,全面推行“乡财县管”,全省有86个县市实行了“乡财县管”(38) 2005年7月11日,重庆市财政局出台了《关于推进乡镇财政管理方式改革的意见》,要求各区县结合本地具体情况,进行“乡财乡用县管”试点,要求经济欠发达,财政收入规划小型(一般预算收入占一般财力的比重低于25%、政府性债务超过合理规模、乡镇债务余额大于当年一般预算财力60%)、自身财力无法满足基本支出需求的乡镇都应实行“乡财县管”试点,深层次的“体制”的改革则将在2005年11月启动,涉及内容包括乡镇政府职能的界定,乡村公共产品的提供等。(39) 江苏省2005年16月在新沂市、淮阴区、射阳县、灌南县、宿豫区等5个县(市、区)进行“乡财县管乡用”改革试点,为全面推行“乡财县管乡用”积累经验。(40) 四川省为解决县乡“穷财政”问题,在乡镇财政管理体制改革方面不搞“一刀切”,条件较好的乡镇搞分税制规范化财政管理,条件差的乡镇实行“乡财县管”,将“一级财政”弱化为“半级财政”,使财政资金先是“保吃饭、保运转”,然后才是求“发展”。(41) 辽宁、黑龙江、内蒙古、山东、福建、湖北、湖南、广西、贵州等省份也于2005年在部分地区进行了“乡财县管”试点。

  实行“乡财县管”是将现在的中央、省、市、县、乡五级财政改变为中央、省、县二级财政的财政改革的一个重要步骤,在一定程度上可以缓解乡镇的财政困难,压制乡镇债务增长,但是难以从根本上解决乡镇一级财力薄弱,保“吃饭”和政权正常运转困难,无力承担社会管理需要的支出,更难解决公共服务和公共需要的财力问题,亦可能使乡镇政权被肢解,缺乏社会管理和公共服务的能力和手段,(42) 并可能使乡镇政府向县级政府派出机构的转变成为现实。(43)

  以行政改革为主要导向的乡镇改革实践,着力于“减”(减乡镇、减机构、减人员)和“收”(上收财政管理权和编制控制权),对于乡镇治理结构的影响,还有待进一步评估。在此基础上,国务院又提出了开展农村综合改革试点、探索建立农村经济社会发展新机制的设想,在2005年7月21日发出的《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》(国发[2005]24号)(44) 中,要求各省、自治区、直辖市都要结合本地区实际,选择至少1个有代表性的市(地)或若干代表性强、领导重视、机构健全、工作扎实的县(市)进行农村综合改革试点,改革试点的内容是对乡镇内设机构实行综合设置,严格控制乡镇领导职数,从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量,整合现有乡镇事业站所;坚持以政府投入为主的农村义务教育投入机制,进一步明确各级人民政府对义务教育的保障责任,确保农村义务教育正常经费支出需要;继续改革完善县乡财政管理体制,确保乡镇正常经费支出需要,积极推行和完善“省直管县”财政管理体制改革和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。从国务院的要求可以看出,农村综合改革,依然主要是针对乡镇政府的以行政改革为导向的改革,只不过增加了保障农村教育的内容。

  三、推动基层民主发展的乡镇改革试点

  在发展村民自治的基础上,自1998年开始,在乡镇一级的一系列旨在发展基层民主的改革试点,主要在选举和“党代表常任制”两方面展开。

  (一)乡镇选举的改革

  综观1998—2005年乡镇选举的发展,(45) 除了在乡级人大代表选举中出现了个别的“海选”事例和规范候选人与选民见面、进行预选试点外,更重要的是对乡镇党委(包括乡镇党委书记及乡镇党委班子选举,下同)和乡级国家机关领导人员选举的改革试点(下文所称“乡镇选举”,指的就是这两种选举,不包括乡级人大代表选举)。

  通过对这些改革试点的分析和研究,可以归纳出乡镇选举改革发展的一些基本特征。

  1、乡镇选举试点在地域上迅速扩张。2000年前在乡镇一级进行选举改革试点的只有四川、山西、广东3个省份,到2005年已经有14个省份在乡镇一级进行了选举改革试点,尤其是2004—2005年,有8个省份开始进行乡镇选举改革试点,表明改革试点的地域扩张正以较快速度进行。

  2、乡镇选举改革重点已由乡级国家机关领导人员选举转向乡镇党委选举。在14个省份进行的乡镇选举改革试点中,只有四川、山西、湖北、江苏、浙江、重庆、云南7个省份既有乡镇党委选举改革试点,也有乡级国家机关领导人员选举改革试点(包括关联性选举),吉林、河南、陕西、贵州、辽宁5个省份只进行了乡镇党委选举改革试点,广东、广西只进行了乡级国家机关领导人员选举改革试点。也就是说,已有12个省份进行了乡镇党委选举的改革试点,9个省份进行了乡级国家机关领导人员选举改革试点,两者的差距虽然不大,但是从试点的时间分布上不难看出,1998—2002年乡级国家机关领导人员选举改革试点较多,2003—2005年则只有少数乡级国家机关领导人员选举改革试点,更多见的是乡镇党委选举改革试点,在这一时间段开始进行乡镇选举改革的省份,也大多选择了乡镇党委选举的改革试点,表明改革的重心,已经由党外选举转向了党内选举。

  3、在乡镇一级将间接选举改为直接选举,已成为多数改革试点的首选目标。在乡镇选举改革试点中,有8个省份在改革中仍采用间接选举方式(党代表大会选举乡镇党委书记、乡镇党委班子、乡镇纪委班子,乡级人民代表大会选举同级国家机关领导人员),但是已有10个省份在改革中将间接选举方式改为直接选举方式(党员大会选举乡镇党委书记、乡镇党委班子、乡镇纪委班子,选民选举同级国家机关领导人员),尤其是2004—2005年的乡镇党委选举改革,大多选择了直接选举方式。尽管在四川、云南有了选民直选乡镇长的试点,在四川、浙江进行了选民直选乡镇长“候选人”的试点,但是相比之下,“党内直选”发展的速度,已经远远超过了乡级国家机关领导人员的选举。

  4、选举改革的关联性不强。各地进行的乡镇选举改革试点,绝大多数选择的是单项职务的选举改革,不仅乡镇党委和乡级国家机关领导人员选举的内部关联不够(如只改变乡镇党委书记选举方法,党委其他成员选举仍依照老办法选举;或者只改变乡镇长选举办法,副乡镇长和人大主席、副主席仍依照老办法选举),两种选举之间的关联关系更为薄弱(在已有的改革试点中,山西省的“两票选任制”,将党委书记、人大主席、镇长选举联系在了一起,但是副职的选举仍依照老办法进行;江苏省的“公推公选”乡镇党委书记、乡镇长,采用了“递进式”的选举办法,使两种选举有了一定的关联度,但是并未涉及乡镇副职的选举;两种选举关联关系密切的只有湖北省的“两推一选”,详见后述)。乡镇党委班子、纪委班子选举改革,解决了党内选举的内部关联性问题,但是并未解决党内选举与党外选举的关联性问题。也就是说,尽管改革试点已进行了8年,仍然缺乏乡镇选举的总体性制度安排(重庆市城口县坪坝镇的改革试点虽然失败,但毕竟提出了一个较完整的改革方案,亦应有一定的积极意义)。(46)

  5、候选人产生方式呈现趋同性。无论是乡镇党委选举改革试点,还是乡级国家机关领导人员选举改革试点,在候选人产生方式上大多采用了相同的程序。从候选人的提名看,自荐(包括同时要求一定数量的选举人联名推荐)方式已被普遍采用(或允许),选举人联名推荐和组织推荐则在多数地方被“公推”所取代(“公推”既可以是一轮的,也可以是多轮的;既可以是信任性投票,也可以是推荐性投票;曾经盛行一时的以考试选择候选人的做法,正在被逐步淘汰)。从候选人的确定看,“票决”已经成为普遍采用的方式,但“票决”可以在不同层级进行,既可以有全体选民或全体党员的投票(包括选择乡镇党委书记、乡镇长候选人的投票,这样的“票决”只在少数试点中出现),也可以有部分“代表”(一般是乡镇党代表、人大代表、乡镇干部、村干部及村民代表)的投票(这样的“票决”被多数试点所采纳),还有上级党委常委会或全委会的“票决”(这是绝大多数试点都采用的组织“把关”程序)。对候选人的组织考察,在各地的试点中,亦大多安排在正式候选人确定之前进行。候选人的“公示”,也已成为不可缺少的程序(既可以是一轮公示,只公布正式候选人的情况;也可以是多轮公示,在提名和确定候选人过程中,多次公布人选情况)。候选人产生方式的趋同,显示出在民主推荐候选人方面已经形成一套成熟的做法,对乡镇选举改革的普及具有不可忽视的作用。

  6、候选人竞争方式趋同。乡镇选举改革的共同特征是引入了竞争机制,具体表现就是在候选人之间展开公平、有序的竞争。绝大多数试点要求候选人按照选举组织者的安排,在统一的时间、地点展开竞争,但是亦有一些试点为候选人留出了一定的自我活动空间。“竞职演说”或“竞职演说答辩”,已经成为必不可少的程序(只是在时间安排上,有的在确定候选人时举行,有的在正式选举前举行;在次数上,有的只是单轮“竞职演说”,有的则安排多轮甚至多场次“竞职演说”)。不同的是候选人竞争的“受众”,因选举职务的限制和选举程序的安排,有宽有窄,较窄的“受众”范围(如只限定在乡镇党代表、人大代表、乡镇干部、村干部及村民代表内),可能使选举缺乏必要的民意基础,所以在一些“直选”的试点中,已经注意到将候选人的竞争置于全体选民或全体党员中进行。候选人竞争程序的设定,使各地的改革试点更具有真实性,亦为竞争规则的最终确立,以及防范贿选、不正当竞争等提供了宝贵的经验。

  7、强化投票选举的规范性要求。对投票程序的规范,是各地在乡镇选举试点中普遍关注的问题。禁止委托投票,减少或禁止流动票箱的使用,公开计票,当场宣布选举结果,已为绝大多数选举改革试点所采纳,不同的是有的改革试点强调选举人必须秘密划票,有的改革试点则未就秘密划票作出强制性规定(尤其是在党内选举的改革试点中)。规范的投票程序,不仅是对选举人、候选人权利的保障,亦彰显了选举的严肃性和公正性,尤其是改革试点,因具有一定的示范效应,更需要认真对待。

  8、普通民众参与过少。各地进行的乡镇选举改革,尽管拓宽了参与范围,但是绝大多数民众仍缺乏参与的机会。除全体选民参加的乡镇长或乡镇长候选人选举,或是全体选民参与的候选人推荐、信任投票外,一般民众(尤其是非党员、非人大代表或村干部、村民小组长、村民代表的村民,下同)既不是选举人,也不是“代表”,无论是乡镇党委的选举,还是乡级国家机关领导人员的选举,都难以介入有实际意义的参与,成为选举改革的“旁观者”。选举改革的民主性,亦应体现为广泛的民意基础,如何将没有乡镇党委和乡级国家机关领导人员选举权的一般民众纳入民意表达的范畴,尽管各地也作了一些尝试,但是还没有形成普遍适用的模式,需要在今后的实践中作进一步的探索。

  除上述基本特征外,不少地方的乡镇选举改革都对候选人的“参选资格”作出了限定,一般是对年龄40或45岁以下人学历(大专学历以上)、职务(副科级或具有公务员身份)的要求。这样的限制,将一些想参加竞争的人挡在了门外,在基层群众尤其是“村干部”中引起不满,希望放宽竞争的范围,但是作为乡镇领导,没有一定的条件限制显然是不行的,如何解决这一矛盾,还应作认真研究。在有的乡镇选举试点中,还有一定的形式化倾向,注重表面文章和轰轰烈烈的“现场效果”,不重视程序的规范和选举细节的把握,忽视选举人和候选人的真实意见表达;这样的现象尽管不普遍,但是对基层民主发展危害性颇大,应引起足够的重视。

  通过选举制度改革,尤其是乡镇党委书记、党委班子、纪委班子和乡镇长、副乡镇长选举方式的改变,其目的是在乡镇一级建立新型的党委、政府责任体系,将乡镇治理建立在更广泛的民意基础之上。从乡镇选举试点的实际效果看,通过竞争当选的乡镇领导,无论是乡镇党委书记、党委成员,还是乡镇长、副乡镇长,都有了一定的“对下负责”和实现“竞争诺言”的责任意识,并且在乡镇治理的实践中显示出更多的“亲民”成分和着力解决实际问题的工作作风,这显然是值得肯定的。(47) 但是在绝大多数乡镇选举改革关联性不强的现实情况下,显然不能过高估计选举改革的意义,因为这样的单一制度改革,难以从根本上破除体制性障碍,形成完整的替代性体制,选举方式的变化并不一定能够导致“善治”,在诸多条件限制下,当选者亦无法解决农村经济社会发展和乡镇治理的根本性问题。由于多数乡镇选举改革以“点”的形式进行,还没有形成“面”上的推广和联动(在乡镇党委书记或党委班子选举中,已经开始由“点”向“面”的过渡,但是其他乡镇选举试点,依然是在“点”上进行),容易出现“孤岛”现象,既可能使一些选举试点不能在同一“点”上继续进行(如广东大鹏镇的试点和山西卓里镇的试点),也可能使当选者倍感被“孤立”的压力。(48) 由于乡镇选举改革还处在起步阶段,“孤岛”现象在短期内还不会消失,而且仅靠选举改革亦难以克服“孤岛”现象,这是不能不认识到的问题。

  (二)试行党代表常任制

  试行党代表常任制,是加强党内民主制度建设的一个重要步骤。早在20世纪50年代,已经有了实行党代表常任制的明确思路。1956年4月,毛泽东在中共中央政治局扩大会议的总结讲话中提出:“是否可以仿照人民代表大会的办法,设党的常任代表。我们有人民的国会,有党的国会,党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢?就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了,有了常任代表制度,每年就非开会不可。”同年9月,邓小平在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《关于修改党的章程的报告》中,正式提出了党代表大会常任制的问题,指出“党中央委员会在党章草案中,决定采取一项根本的改革,就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样”;“代表大会的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。党代表大会常任制,由此正式写入了党章。1957年到1958年初,全国各地都召开了本届党代表大会的第二次或第三次会议。1958年以后,党的民主生活出现不正常现象,党代表常任制没有再继续实行。

  20世纪80年代,有关部门重新对党代表常任制进行了研究,并从1985年开始,经中共中央组织部同意,浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5个省的12个市、县、区先后开展了党代表常任制试点工作,但是到2002年之前,已有7个单位停止试点,其共性问题是在涉及科学分解党委权力、改革议行合一的领导体制、改变现行党内权力运行机制方面没有实质性的进展,()49 只有浙江省的绍兴、瑞安、台州市椒江区(50) 和山西省晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在继续试点,其中台州市椒江区被视为“全国最早、坚持最久、各项制度最完善的一个试点单位”,(51) 创建了“3+1”的制度模式用不仅实行党代表常任制和党代表大会年会制,还为党代表大会闭会期间发挥代表作用设置了相关制度,并就如何发挥全委会作用作出了相应规定。(52) 乡镇一级的党代表常任制试点也已出现,2000年,广东省深圳市宝安区在松岗镇试行党代表定期活动制,定期召开党代表大会例会和代表小组会议,并建立了一系列党代表活动配套制度。(53) 2002年4月,安徽省铜陵市狮子山区在西湖镇试行“一推两考”和党代表常任制,不仅在乡镇党政领导班子换届选举时采用“民主推荐、理论考试、组织考察”的做法,还在党代表大会上通过了《中共西湖镇第十一次代表大会常任制度(试行)》,为党代表行使选举权、质询权、罢免权、建议权确定了8条权益保障规定;该镇在试点中成立了以党委书记为组长的党代表常任制度委员会,下设代表活动工作组和代表联络工作组,制定相应的工作制度,从组织领导和工作制度两个方面保证了代表活动的顺利开展与代表权利的正常履行。(54)

  由于2002年11月召开的中国共产党第十六次全国代表大会明确提出了“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点,积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”,(55) 新一波党代表常任制试点迅速铺开,同样未局限于市、县的试点,在乡镇一级也展开了试点。

  “十六大”之后,安徽省广德县、四川省华蓥市、上海市昆山市、新疆吐鲁番地区,(56) 以及广西壮族自治区防城港市东兴市、(57) 南宁市城北区等,(58)江苏省宿迁市、常州市等,湖北省荆门市、十堰市等,浙江省丽水市、(59) 宁波市、绍兴市等,都进行了乡镇党代表常任制试点,在制度建设方面各有创新。如宿迁市宿豫县(现已改为宿豫区)建立了党代表例会制度、党代表小组活动制度、党委成员联系党代表和党代表联系党员群众制度、党代表评议党委及班子成员制度、党代表视察工作制度等五项制度。(60) 广德县建立了党代表大会年会制度、党委委员述职述廉制度、党代表小组活动制度、党代表联系党员和群众制度、党代表教育培训制度等五项制度(61)。十堰市下属的丹江口市在六里坪镇进行党代表常任制试点,要求完善党代表参与重大决策民主听证会制度,落实在党代表和人大代表中选聘目标责任制考核员、思想作风建设监督员的制度,规范党代表调研、视察活动制度,落实“双向票决评议制度”用党代表述职评议制度和党代表评议党委成员制度完善党代会年会制度;(62) 华蓥市则要求实行乡镇党代表常任制后,要建立“七个一”制度,即半年开展一次分组调研、一年召开一次党代表会议、党代表一年提一条建议意见、一年解决一个热难点问题、一年评议一次党委工作、一年宣讲一次党的政策、一年培养一名积极分子。(63)

  在乡镇一级建立党代表常任制,加强对乡镇党委的监督,作为基层党建的一项重要措施,显然是合理的选择,但实际效果如何,还需进一步观察。尤其是在乡镇党委书记甚至乡镇党委班子直选之后,当选者已直接置身于全体党员的监督之下,是否还有必要建立党代表常任制,已成为不能不认真研究的问题。

  在实行乡镇党代表常任制的同时,亦有了乡镇人大代表“专职化”或部分“专职化”的动议(不能称为“乡镇人大代表常任制”,因为现在的乡镇人大代表就是常任的),但是并未付诸实践。(64)提高乡镇人大代表的素质,加强乡镇人大代表的作用,应放在构建乡镇治理新机制的整体思路中考虑,乡镇人大代表的“专职化”,未必能够成为优选的目标。

  近年来乡镇一级民主的发展,党内民主的步伐明显加快,已经成为不可忽视的现象。如何将党内民主的发展与其他改革结合起来,显然需要认真思索和进一步的实践。

  四、乡镇管理体制综合改革试点

  为克服乡镇治理的体制性障碍,自2000年以来,亦出现了乡镇管理体制综合改革的试点。这样的试点,从严格意义上应该被包含在以行政改革为导向的乡镇改革之中,但是改革中不仅涉及选举问题,还涉及乡镇党委系统的改革,因此可以专门列为一类。

  湖北省咸宁市威安区从2000年开始进行“四合一”的乡镇管理体制改革,要求各乡镇只设9—11名党委成员,党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职,四块牌子,一套人马,并对“七站八所”等进行改革,大幅度压缩了乡镇人员编制。(65) 2004年11月4日,湖北省委、省政府发出《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(鄂发[2003]17号),决定在2004年开始在全省推进乡镇综合配套改革,2005年底完成此项改革,并在天门、洪湖。监利、麻城、安陆、老河口、咸安等7个县(市、区)进行先期试点。在这轮综合体制改革中,湖北省规定乡镇不再设立政协机构,政协的有关工作由一位人员兼管,每个乡镇党委设党委委员7—9名,党委书记原则上兼任乡镇长,党委副书记2名,1名担任人大主席,1名兼纪委书记,兼任副乡镇长的党委委员2—3名,兼任人武部长等职务的党委委员2—3名;每个乡镇可设非领导职务的正、副科级干事1—3名;每个乡镇只设“三办(党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室)一所(财政所)”或“一办(党政综合办公室)一所”;机构改革之后,一、二、三类乡镇的行政编制分别不超过45名、40名、35名。(66) 通过改革,明确了乡镇党政职能;领导班子交班制;乡镇机构大大精简,压缩了人员编制;“七站八所”全面转制,理顺了条块关系;彻底清退非在编人员,分流人员与单位脱钩;“差额直选”乡镇党委书记(实际上仍是党代表大会选举,并非真正意义的“直选”人推进乡镇民主的发展;建立社会保障体制,为改革提供了必要的保障。这样的改革,已经不仅仅是纯粹的机构改革或单项改革,亦不仅局限于乡镇层面的改革,还涉及到了县级政府部门的改革;不仅着眼于机构和人员的“精简”,更着重于“转制”;“简政放权”也不是政府机构内部的权力重新分配和调整,而是致力于“政、企、事”的分开以及国家与社会关系的调整,“还权于社会”;改革还力图改变传统的以乡镇为单位组织和提供公共服务和公益事业的分割性、封闭性和分散性,更新构建以县域为基础的乡村公共服务体系,转变政府公共管理和公共服务的方式,从单纯依赖政府直接提供服务向通过市场“购买”部分服务的方式转变,并通过“减事”进而“减人”和“减支”,使地方和基层政府从全能政府向有限政府转变。尽管乡镇管理体制综合改革具有重大意义,但是亦不得不面临以下问题:(1)乡镇直属事业单位改制滞后,转制单位人员身份置换困难;(2)社会保障体系仍不健全,有的甚至未曾建立;(3)县市及乡镇财力不足,难以独立承担改革的成本;(4)乡镇改革尤其是“七站八所”的改革缺乏有力的上级支持,步履艰难;(5)地方和基层政权的功能定位及权力配置认识模糊,直接影响地方和基层政权发展及改革的方向。(67)

  2004年,安徽省在宣城市亦选择7个乡镇进行试点,试行乡镇党委书记、乡镇长“一人兼”,党政领导班子成员交叉任职,分工不重,乡镇机构统一精简为“四室一部”(68)。2005年6月,安徽省委办公厅、安徽省政府办公厅发出《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》,要求在每个市选择一个县(市、区)先行开展农村综合改革试点(实际选择了17个市的18个县人试点的主要内容是“一个转变,三个建立,一个改进”,即转变乡镇政府职能,建立农村基层管理新体制,建立农村公共产品供给新机制,建立“三农”社会化服务新体系,改进农村工作考核评价办法,除了提倡乡镇党政领导交叉任职,减少领导职数外,试点县享有充分的改革自主权,在创新农村管理体制和工作机制上应有所突破,探索试验的方案和办法不强求一律。(69)

  乡镇管理体制综合改革试点,尽管只在局部地区展开,其实际效果还有待评估,并且党政领导干部交叉任职的做法,已得到认可,在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中,明确要求“适当扩大党政领导成员交叉任职,减少领导职数,切实解决分工重叠问题,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”,但是还是有人对乡镇党委书记兼任乡镇长和“四合一”模式提出质疑,认为这种做法将在乡镇一级重现“党政合一”的格局,造成历史的倒退;以“党政合一”来解决乡镇组织结构中存在的问题,是削足适履,得不偿失,尽管领导班子的摩擦可能减少,决策也更简单,但是监督更加乏力,一把手会更无忌惮,更容易引发腐败。(70) 能否选择更合理的制度安排,使乡镇管理体制综合改革在“党政合一”之外另辟蹊径,亦已成为不能不研究的问题。

  五、乡镇改革的路径选择

  从以上叙述可以看出,全国的乡镇改革实践,大致可以分为三种类型:第一类是以行政改革为导向的改革,通过机构“瘦身”,剥离乡镇事业单位,大量压缩乡镇行政与事业编制,并在普遍实行“乡财县管”的基础上,缩减乡镇政府部分职能,建立新型的公共服务体系;第二类是以发展基层民主为导向的改革,通过乡镇党委和乡级国家机关领导人员选举的改革和建立乡镇党代表常任制等,在乡镇一级建立新型的党委、政府责任体系;第三类是乡镇综合体制改革,通过增加交叉任职,使乡镇党政领导体制合一,同样使乡镇机构“瘦身”,并提高乡镇政权的工作效率。在三种类型的改革中,第一类已经跨出试点阶段,呈全面普及之势;第三类在局部地区已经完成了由点到面的转换,在一定范围内推广;第二类则仍在“点”上进行,大多数是较为孤立的试点。

  乡镇改革实践的重大发展,实际上已经表明乡镇改革的方向,至少在较长一段时间内,是在现有的乡镇政权体制基础上展开改革,创建符合“治理”要求的新型政府模式;这一方向亦已得到中央的肯定,并确定了具体目标,要求在“十一五”期间“巩固农村税费改革成果,全面推进农村综合改革,基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。(71) 尽管将乡镇政权上收为县级政府派出机构或进行必要转型的建议和将乡镇政权转化为自治机构的建议具有理论探讨的重大意义,但是因得不到实践的呼应,都难以改变现有的乡镇改革方向。

  在明确的改革方向之下,还应作出必要的选择,是任由目前正在进行的三种类型的乡镇改革继续各自独立地进行,还是将其有机地联系在一起,需要给以明确的答复。

  应该看到的是,现有的三种类型的乡镇改革,代表的是不同路径。以行政改革为导向的乡镇改革,在中央的强力推动下进行,尽管有地方的积极呼应,但实质上是一种自上而下的改革;尤其是县乡财政管理体制的改革,更凸显了自上而下改革的特征。乡镇综合体制改革,尤其是涉及政治体制的改革,往往是在省级或市级党政领导积极倡导下进行的,这样的改革既需要得到市、县的响应,也要争取来自中央的支持或理解,显示出的是“中间突破”的特征。以发展基层民主为导向的改革,尽管亦有来自中央或省两级自上而下的引导或指导,但起决定性作用的往往是市(自治州)、县两级党政领导甚至乡镇领导),改革者在希望得到来自中央、省有关部门肯定的同时,亦需要得到来自基层干部、群众的响应和参与,需要一定的民意支持,显示出的应是“自下而上”的改革特征(这种特征与以村民自治为代表的“草根民主”不同,缺乏的是来自基层群众的自发性改革诉求,但是将改革与发展基层民主紧密联系在一起,亦可以视为“自下而上”改革的一种)。

  三种路径的节奏,显然不同。“自上而下”的改革,速度快,来势猛,涉及面广,见效快,但是容易缺乏稳定性和实效性,既可能在“上有政策,下有对策”的运行中“变味”,也可能出现形式化、表面化倾向,变成“数字改革”。之所以有不少人对第一种类型的改革抱怀疑态度,就是因为单纯的行政改革尤其是机构改革已经暴露出了这样的问题。“中间突破”的改革,亦可以在短期内见效,但是这样的改革需要改革者的魄力、勇气和长期在任的条件,一旦出现“变数”,改革即可能终止(以往的改革中已有一些这样的实例),缺乏连续性和将改革作为“政绩”,为改革而改革,往往是这类改革遭遇的难题。“自下而上”的改革,由于大多在“点”上进行,普及到“面”往往需要漫长的过程,但是根基较牢,即便遭遇“变数”,亦已形成不可“回头”的态势,不得不继续前行(步云乡的改革就是一个很好的实例)。以改革所要求的既要快又要求稳求实来看,三种路径显然都应归在选择之中,而不能只钟情于一种路径。

  路径不同,获得的支持亦会有相当大的差异。在三种类型的乡镇改革中,第一种类型的改革基本是在政府内部进行,尽管有政务公开或改变服务方式(如建立行政服务中心)等配套性措施,但普通民众参与的机会甚少,基层干部亦大多是被动地接受改革结果,基本谈不上来自基层的普遍支持。第三种类型的改革尽管在部分乡镇党政领导的产生方式上有所变革,使民众有一定的参与机会,但是涉及选举制度改革的内容较少(因为这不是改革的重点所在),在缺乏民众普遍参与的情况下,亦成为主要在党政系统内部运作的改革,同样难以得到来自民众的支持。第二种类型的改革,尽管在民众参与方面还有一定的局限性,但是无论是选举还是党代表常任制,都不能只在党政干部系统内部进行,基层干部、群众较普遍的知情以及全部或部分民众、党员的参与,加之因选举改革带来的责任关系变化,较容易得到来自基层的认同和支持。来自基层民众的支持,可以使改革具有不可缺少的动力和活力,减少改革的阻力。在乡镇一级的行政改革和综合体制改革的效果不够彰显,与得不到基层民众的支持不无关系。以民主的方式而不是以纯粹的行政手段和内部运作方式来进行乡镇改革,显然是一种必要的选择。

  由于第一种类型的改革已经加入了“党政领导”交叉任职等内容,使第一种类型改革和第三种类型改革逐渐接近,问题的关键已在于是否认可乡镇一级重回“党政合一”的政治体制之下。为了在短期内压缩乡镇行政编制和干部职数,乡镇领导交叉任职和乡镇一般干部“一人多岗”是最有效的办法,但是交叉任职应该考虑中国的既有制度因素,在党委、人大、政府中作出更为合理的安排,不一定选择乡镇党委书记和乡镇长“合一”的做法,亦可以普遍采用乡镇党委书记兼任乡镇人大主席的做法,这样既可以使“党”、“政”分开,亦可以加强乡镇人大的监督作用,这样的做法显然应该成为构建乡镇新型体制框架的又一个选择。

  无论如何改革,只要乡镇一级政权存在,乡镇党委、人大、政府的领导人都要经由选举产生,由此涉及到的“党内民主”与“人民民主”的关系,在乡镇一级凸显出来。在乡镇一级发展“党内民主”,已经注意到了与发展“人民民主”的关联性问题,在具体程序安排上作出了必要的安排,但是以“党内民主”的发展来“带动”“人民民主”发展,还缺乏实质性进展,使两个民主的发展严重脱节,已显示出“人民民主”发展滞后于“党内民主”发展的趋势。在两个民主发展不平衡基础上建立的机制,会导致“跛脚”机器的出现,显然无益于乡镇治理新模式的形成。

  乡镇改革是一个复杂的系统工程,并且已经到了“攻坚”阶段,因为涉及几百万人甚至上千万人的“去留”问题(按照各省新确定的最高编制,一个乡镇行政编制45人,事业编制40人,合计85人,全国乡镇如果精简到35000个,能够保留下来的乡镇人员为297.5万人,即便按全国乡镇现有财政供养人员1200万人计算,亦有902.5万人需要分流),为保持农村的稳定和促进“三农问题”的根本解决,不能不考虑诸多因素,至少在路径的选择上既要考虑可行性,也要考虑实效性,还要注意特殊性与关联性。乡镇改革已经日益显示出整体联运的必要性,不仅是行政改革本身需要上下联动(单纯的乡镇行政改革显然是难以成功的),“党内民主”与“人民民主”需要建立良好的互动关系,行政改革或体制改革亦应与民主发展紧密结合起来;改革不仅需要“自上而下”的推动,亦应有“中间突破”和“自下而上”的配合;并且应允许结合本地情况,创新机制,不但不搞“一刀切”,还要注意对改革效果的科学评估。也就是说,目前的三种类型的乡镇改革,应该结合起来,以行政改革(包括财政管理体制改革)或综合体制改革建立精干的乡镇政权组织,以“党内民主”和“人民民主”为其提供必要的民意基础和来自基层的支持,在新的责任关系上构建管理和服务模式,使乡镇治理进入一个新阶段,这就是应该作出的乡镇改革的路径选择。当然,即便有了这样的选择,还要面临很多具体问题,还要作进一步的深入研究,并且更有赖于实践的不断探索。

  注释:

  ① 见贺雪峰:《当前学界对县乡村体制改革的主要意见》;“中国选举与治理网”2004年3月4日载文《乡镇体制改革路在何方》;章荣君:《20世纪90年代以来乡镇治理研究述评》,《世纪中国》2005年10月14日载文。

  ② 见李昌平、董磊明:《税费改革背景下的乡镇体制研究》,湖北人民出版社2004年版;黄庆杰:《乡镇政府改为派出机构宜慎重决策》,《新京报》2005年6月14日。

  ③ 见潘维:《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》,《开放时代》2004年第2期;沈茂昀:《中国的乡镇真的没有必要存在吗》,“中国农村研究网”2004年8月16日载文。

  ④ 见金太军:《推进乡镇机构改革的对策研究》,《中国行政管理》2004年第10期;杨小平:《乡镇政府机构改革建议案》(报道全国政协委员蔡继明的议案),《中华工商时报》2003年9月11日。

  ⑤ 见欧阳:《乡镇民主及其迷思——对于乡镇体制改革问题的再思考》,“三农中国”2005年3月6日载文。

  ⑥ 见吴理财:《官民合作体制:“乡政自治”一乡镇政府改革的思路探讨》,有人还提出了与此类似的“乡镇村行政自治一体化”的建议,见曾业松:《重新构建乡镇村一体化的行政自治体系》,“中国三农研究中心”2005年4月15日载文。

  ⑦ 见沈延生:《村政的兴衰与重建》,《战略与管理》1999年第6期;《自治抑或行政:中国乡治的回顾与展望》,《中国农村研究》(2003年)。

  ⑧ 见于常有:《乡镇政权组织的困境及改革趋向的选择》,《中国农村研究网》2004年4月23日载文。

  ⑨ 见《南方农村报》2005年7月25日载文《乡镇自治宜速推行——学者系列访谈之党国英访谈》。

  ⑩ 见徐勇:《乡村治理与中国政治》,中国社会科学出版社2003年12月版,第137—194页。孙长杰、赵全厚亦从解决乡镇财政困境的角度提出了将乡镇改为派出机构的建议,见《求解乡镇财政困境》,“中国选举与治理网”2003年5月3日载文。

  (11) 见贺雪峰、董磊明:《乡镇一级何去何从》,“中国农村研究网”载文。有人还建议撤消县政府,实行市管镇的机制,见刘武典:《乡镇的根本出路在于“市管镇”》,“中国农村研究网”2004年12月22日载文。

  (12) 见唐永林:《关于改革乡镇建制模式的思考》,“中国改革论坛网”2004年10月12日载文。

  (13) 见郑法:《农村改革与公共权力的划分》,《战略与管理》2000年第4期;周绍金:《乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建的设想》。

  (14) 见于建嵘:《乡镇自治:根据和路径—以20世纪乡镇体制变迁为视野》,《战略与管理》2002年第6期。

  (15) 见章荣君:《20世纪90年代以来乡镇治理研究述评》。

  (16) 见张锐:《“乡政”体制改革误区及可行性路径分析》,“中国农村研究网”2004年11月2日载文;《乡镇政权体制改革的研究报告》,“中国农村研究网”2005年6月22日载文。

  (17) 见张雅林:《中国政府机构改革:减员增效》,中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编《中国公共政策分析,2001年卷》,中国社会科学出版社2001年1月版,第18—40页;“中国网”2002年10月25日载文《中国政府机构改革取得重大进展》。

  (18) 数据来自“民政部网站”。

  (19) 见“新华同广西频道”2005年2月3日载文《广西推进乡镇机构改革,今年计划撤并300个小乡镇》。

  (20) 见“云南省民政厅网站”载《中共云南省委、云南省人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见(试行)》(2004年8月17日)。

  (21) 见“河南报业网”2005年9月19日报道。

  (22) 见《人民日报》2004年9月25日载文《成都大力推行乡镇机构改革》。

  (23) 见“中经网”2004年12月1日载文《黑龙江省关于全部免征农业税后乡镇机构改革的意见(试行)》。

  (24) 见《大众日报》2005年3月18日载文《山东乡镇机构改革框架初定,党委、政府机构将合并》。

  (25) 见《辽宁日报》2004年2月21日载文《辽宁乡镇事业单位“瘦身”,吃“皇粮”将减2成》。

  (26) 见《江西日报》2004年2月10日载文《上栗乡镇机构改革实现“软着陆”》。

  (27) 见赵树凯:《乡镇改革:检讨与展望》,载中国社会蓝皮书《2004—2005中国社会形势分析与预测》,社科文献出版社2004年12月版。

  (28) 见《乡镇改革》第十一、十二章。

  (29) 见“民政部网站”。

  (30) 见《中国共产党党内法规选编(1996—2000)》,第605—609页。此前,财政部已发出《关于在全国乡镇财政所建立和推行政务公开制度的通知》(2000年8月2日),见“财政部网站”;民政部已发出《关于进一步推进乡镇政务公开工作的通知》(2000年8月10日),见“民政部网站”。

  (31) 见“新华同”2003年12月25日载文《我国乡镇、县级政务公开已全面推行》。

  (32) 见“上海监察网”载文《崇明县完善八项监督制度推进乡镇政务公开》。

  (33) 见“央视国际网站”载文。

  (34) 见马秀华、杨东杰:《关于南通市乡镇政务公开的调查报告》,“中国农村研究网”2003年5月16日载文;段维义:《关于乡镇政务公开的调查与思考》,《民主法制建设》2002年第2期。

  (35) 见《安徽日报》2004年6月15日载文《全省“乡财县管”改革追踪》;“财政秘书网”载文《省“乡财县管”改革的研究》;“中安网”2005年11月5日载文《建立基层财政工作新机制——访省财政厅周春雨》;田发:《重构地方政府间财政关系》,“湖北财政与发展研究中心网”2005年10月29日载文。

  (36) 见“宁夏网”,2005年8月22日载文《宁夏回族自治区将全面推行乡财县管改革》。

  (37) 见“新浪吉林网”2005年11月2日载文。

  (38) “河南报业网”2005年9月30日载文《河南:推行乡财县管,全面深化农村改革》。

  (39) 《21世纪经济报道》2005年10月26日载文《事权上收财权下放,重庆乡财县管步入综合改革区》。

  (40) 见“江苏省财政厅网站”载文《江苏省推进“乡财县管试点”改革有关情况》。

  (41) 见《中国财经报》2005年10月27日载文《四步好棋缓解县乡“穷财政”》。

  (42) 见宜宾市财政局课题组:《公共财政体制下乡镇财政改革的思考》,“成都市政府网站”2005年10月17日载文:李庆宝:《乡财县管能走多远——县乡财政管理体制改革述评》,“中国农村研究网”载文。

  (43) 尽管现在还没有将乡镇政府改变为县级政府派出机构的情况,但是已经有人指出:在农业税全免之后,一级政府、一级财政、一级事权已经不对称,严重发生倾斜,乡镇一级已经没有财政了,特别是依靠农业税的乡镇,还不如直接搞成县的派出机构;再加上现在的“乡财县管”,乡镇还有存在的必要吗?变成乡公所不管是理论上还是实际上,都行得通。见《乡镇何去何从》,(决策杂志)2005年第4期。

  (44) 见“新华网”载文。

  (45) 选举的基本情况和部分试点的具体情况,见《乡镇改革》第二至第十章、第十三至第十四章。

  (46) 详细情况见《乡镇改革》第十四章。由于试点未成功,所以未列入表2中。

  (47) 在《乡镇改革》的调查报告中,可以看到不少的实例;云南省红河州石屏县实行乡镇长直选后,不仅当选者明确表示考虑问题已经习惯于更多地考虑群众的要求,“毕竟是群众投票把我们选出来的”,并且竞选时的承诺有些已经变为现实,见《新周报》2005年6月13日载文《被改变的乡镇权力版图》。

  (48) 见“新华网”2004年9月13日载文《乡镇体制改革中的“孤岛现象”》。

  (49) 见李卫东:《试论党代会常任制的发展历程和探索方向》,引自“沿海党建”网。

  (50) 见中共浙江省委组织部调研室:《地方党代表大会常任制试点研究》(2001年11月13日),引自“台州市政府网站”。

  (51) 见“台州市政府网站”载文《椒江:党代会常任制17年》。

  (52) 见“台州市政府网站”载文《我市党的代表大会常任制试点工作回眸》。

  (53) 见许圣如:《执政为民:党代表常任制新实验》。

  (54) 见盛学友:《安徽预热“党代表常任制”,小镇试行“一推两考”》,《法律服务时报》2003年7月2日。

  (55) 见《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》,第52页。

  (56) 见《昆山市委组织部全面推行镇党代表大会常任制》,引自“人民网”;“吐鲁番地区党建网”2005年8月3日载文《吐鲁番地区关于试行乡镇党代表大会常任制的意见》。

  (57) 见《防城港日报》2005年3月7日载文《东兴市全面试行乡镇党代表常任制》。

  (58) 见“南宁市城北区人民政府网站”2004年3月12日载文《双定镇举行第六次党代会第二次年会》。

  (59) 见《丽水日报》2005年1月30日载文《我市全面实行乡镇党代表大会常任制》。

  (60) 见“宿迁之窗网”2002年10月30日载文《宿豫乡镇党代会代表常任制试点全面展开》。

  (61) 见“广德党建网”2004年8月31日载文《我县在东亭乡实行党代表常任制试点工作》。

  (62) 见“丹江口党建网”2004年3月29日载文《2004年六里坪镇党代表大会常任制试点工作计划》。

  (63) 见“华蓥党建网”载文《市委常委、组织部长龙兴平同志就乡镇党代表常任制和社区党的建设提出要求》。

  (64) 见《乡镇改革》第十四章。

  (65) 改革具体情况,见《乡镇改革》第十三章。

  (66) 见普继东、易志军、陶武成:《乡镇配套改革,荆楚大地起风雷》,《中国贸易报》2005年10月23日。

  (67) 见项继权:《从“成安政改”到“湖北改制”:一种新型乡村治理模式的探索》(会议文稿)《追求“小而精、专而强”的政府》,《凤凰周刊》2004年第11期;《改革“七站八所”,实行“条块分离”》,《决策咨询》2003年第5期。

  (68) 见“人民网”2005年3月10日载文《华东13城市领导“两会”回应公众热点问题》。

  (69) 见“中国机构网”2005年7月22日载文。《安徽:部署开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制工作》;“宁波市科技信息网”2005年10月24日载文《安徽启动新一轮农村综合改革试点》。

  (70) 见欧阳中球:《乡镇改革,不宜实行党委书记兼乡镇长》,“中国选举与治理网”载文。

  (71) 见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,人民出版社2005年10月版,第9页。

  (72) 这样的划分并不是绝对的,有些以发展基层民主为导向的乡镇改革,亦来自省、市两级党政领导的积极倡导,具有“中间突破”的特征。^NU1
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