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“乌坎事件”折射出的村治困境与反思

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发表于 2013-10-8 14:58:17 | 显示全部楼层 |阅读模式
       来源:                                                                                                 人民论坛总第416期                                                                                                作者:                         吴理财  李 山

广东“乌坎事件”被认为是近年来最具有典型性的村民维权事件。这一维权事件折射出我国农村基层治理场景的影像,成为我国农村村民自治现状的缩影。从“乌坎事件”演变脉络中,可以窥见当下我国村民自治面临的困境,预示村民自治发展的未来走向。
“乌坎事件”的叙事
乌坎村属于广东省陆丰市东海镇,伴随市场经济的发展,原村“两委”开始经营公司与出卖集体土地,以获得收益。据报道,将近20年时间里,在未征取村民同意的情况下,原村“两委”与地方政府合谋非法征用、或与商人合作非法出让集体土地,造成乌坎村近2万亩集体土地流失(流失土地占全村80%)。巨额土地补偿款与卖地款项却不知去向,村民们获得的补偿款只有两次,每人总共550元。由于村务管理不透明与村财务管理缺乏监督等问题,原村“两委”干部贪腐肆无忌惮,激起村民对村干部的强烈不满。
2011年9月21日,乌坎村爆发大规模村民上访游行维权活动,控告原村“两委”干部私卖集体土地、侵吞集体财产与操弄村委会选举,强烈要求收回被卖掉的土地、公开村集体财务、举行村委会民主选举以及惩处以原村支书薛昌为首的违法村“两委”成员。随后,由于当地政府处置不当,村民与当地政府的矛盾进一步激化,事态恶化失控。在当地政府应对失效时,广东省委成立工作组及时介入,事态才基本得以平息。2012年3月4日,经村民民主选举,产生了以林祖銮为村主任的乌坎村第五届村委会。“乌坎事件”得到初步解决,乌坎村进入村民自治新阶段。
然而,在陌生的村民自治道路上,新村委会正面临着各种严峻的挑战。由于土地问题错综复杂,解决起来进程缓慢,村民依然没有获得现实的利益,村民中开始蔓延对新村委会不信任与不满意的情绪。由于村民利益诉求的分化,导致有关村庄公共议题常常难以达成共识,村委会工作难以有效开展。民主选举后,“权为民所授”的民主理念在村民意识里扎下根基,某些村民开始认同“民选权威”,藐视传统权威,对村干部不再像以前那样尊敬。同时,在村务治理中,出现两个权力中心的冲突,村委会同村党支部之间不时发生冲突,造成村庄治理能力弱化。有村民甚至认为,有威信的坚强有力的领导班子“不可能通过选举产生,最终有可能会重新回到由各姓氏中德高望重的人组织的路上去”①。
后“乌坎事件”时代的村民自治困境
或许,乌坎事件有其特殊性,但是民主选举后乌坎村所遭遇的,诸如村“两委”的体制性矛盾、民选村委会因为受制于村庄治理结构和民主治理机制不够健全而导致治理绩效下降、村庄社会结构分化以及与之相关联的思想意识的分化,使得村民难以达成共识等问题或困境,在许多其他农村同样出现或存在过,具有一定的普遍性和代表性。
村民自治长期遭遇体制性障碍。村民自治实行以来,在许多农村都或隐或显地遭遇村“两委”或乡村之间的体制性障碍。实行村民自治以后,民主选举产生了代表村民行使社区自治权的村委会,同时保留代表党行使党的领导权的村党支部。在村民自治制度中,村委会是基层群众性自治组织,体现“人民当家作主”的原则;党支部是党的农村基层组织,落实党对农村基层的领导。从理论上而言,村党支部与村委会是有机统一体:村委会在村党支部领导下实现人民当家作主的权利;村党支部在村委会协助下实现党领导人民当家作主的目标。但具体到村民自治实践中,党支部和村委会之间由于实际权力来源的不同经常产生矛盾与冲突,严重影响着村民自治。
改革开放后,伴随市场经济体制建立与农民民主权利意识的觉醒,乡村社会逐渐从国家包裹中剥离出来。在我国村民自治制度逐步建立后,在某种程度上,乡村社会成为“相对于国家政权之外的社会空间”②。尽管政治国家与乡村社会出现初步分离,但是由于国家行政权力的扩张性与外部“压力型”行政体制等原因,国家行政权力只是实施了“选择性退出”,在必要时则会进行“选择性再介入”。因此,在我国村民自治实践中,国家行政权不时会侵犯村民自治权,导致国家行政权与村民自治权的紧张。在当前的政绩考核标准与“压力型体制”下,乡镇政府必须依靠村委会来落实大量行政任务。这必然驱使乡镇政府借助国家行政机构的优势,采取各种经济与人事等控制措施,来强化对村委会的控制。在现有的乡村治理格局之下,“民选的村委会仍然仅仅是强大的行政机器上的齿轮,政府依然是村委会‘游戏规则’的制定者和违反规则的裁判员”③。于是,村委会便成为“行政化”机构,失去基层群众性自治组织的属性,村民自治也就无从谈起。同时在国家行政权力入侵农村社会的过程中,由于人性的缺陷与制度的缺失,乡镇政府官员与村干部极易结成“互利联盟”,进行“权力寻租”,侵犯村民权益,引发政府与村委会的信任危机。
村民自治没有构建有效的民主治理机制。在许多农村,尽管像乌坎村一样最终都通过民主选举产生了村委会,但是却没有建立相应的民主治理机制。或许民主选举会一时吸引眼球,引起社会的广泛关注,但是村庄的日常治理却依赖民主治理机制的建立及有效运作。村民民主参与机制以及对村委会运作的民主监督机制的缺失,必然导致“村委会自治”,由少数村干部说了算。很显然,如果没有建立有效的民主治理机制,即便是通过民选产生的村委会干部,也同样不可避免地重蹈覆辙,走向腐败。有些地方虽然建立村民代表会议制度、村民议事会、村民监事会以及公开说事、议事制度,但又有多少是真正有效运行、发挥实际作用了呢?
村民自治应是一个多元参与主体合作共治的秩序结构。村民自治参与主体以对话、协商方式达成共识,在此基础上处理村庄内部公共事务,才能最终实现村庄的善治。在村民自治过程中,只有作为村民自治参与主体的村民、村民会议、村委会与村党支部四者都能够各履其职、各负其责与协同合作,共同参与村庄公共事务治理,村民自治才会形成彼此制衡的权力监督制约结构。然而,我国许多农村地区存在村党支部与村委会的权界不清,过度强调两者之间的从属关系,或者村“两委”交叉任职,通常村支书与村主任“一肩挑”,从而造成村民自治权力高度集中于村党支部,村党支部与村委会不能形成有效的权力监督制约。村庄村民自治权力监督制约结构的失灵,村干部权力长期得不到有效制衡,以致村干部可以肆意践踏民意,任意非法转让集体土地,肆无忌惮贪腐集体资产,侵害村民利益,村庄“暴政”时有耳闻。
村民自治受到乡村社会个体化和理性化的负面影响。改革开放后,在现代化孕育的现代性冲击下,村庄集体意识及传统道德持续解构,乡村社会公共性不断被外在的个体利益诉求“殖民化”,“为自己而活”的个体主义成为人们当然的行为逻辑。乡村社会呈现出非集体的个体化状态,造就出大量追求个体利益最大化的理性农民。同时伴随国家政策的松动与市场经济的繁荣,乡村社会空间走向开放性,致使广大乡村社会融入到现代化所带来的“流动性”当中。在“流动的时代”的乡村社会中,广大农民具有大量拓展个体生存空间的机会,纷纷从村集体之中“脱嵌”出来,日常生活不再完全依赖于村集体,村民与村庄共同体的纽带松解。大批青壮年农民为增加家庭经济收入与追求幸福生活,纷纷突破地缘限制离开村庄,外出他乡经商打工。原有村庄内只剩下“空巢老人”、“留守儿童”和少量妇女,村庄人口数量日益萎缩,乃至“空心化”。由于青壮年农民的大量流失,“空心化”的村庄正常生产生活受到严重影响,导致乡村社会各种问题层出不穷,譬如,养老问题、留守子女教育问题、安全问题、抛荒问题、村干部年龄结构老化等,严重威胁着乡村社会稳定发展,村庄无力实行村民自治。流动的农民务工洪流驱动大部分村民过着“流动的生活”,长时间在外工作忙于挣钱养家糊口,无暇在乡村驻足逗留,相互间近乎无接触交往的时间,邻里关系日渐疏远,旧有的某些公共空间成为历史记忆,乡村传统道德舆论场域消弱,村庄公共事务淡出人们视野。
乡村社会的个体化致使大部分村民更多地关注个体利益,对村庄公共事务保持“理性的无知”。个体化的村民,由于村庄公共性消解以及村庄传统规范失效,村庄认同感下降,互惠性合作意识减弱,从而缺乏参与村民自治的积极性。同时,由于“流动的生活”造成的预期不确定性,村民采取集体行动进行合作的动力不足,加之农村税费改革后村庄治理经费缺乏,最终导致村庄公共产品与服务供给严重不足。村庄公共产品与服务匮乏影响着村庄经济社会发展,村庄无力为村民提供社会保障,难以维护村民权益。这使村庄共同体失去吸引力,逐步趋于瓦解,进一步加剧了村庄“空心化”,造成许多地方的村民自治处于瘫痪状态。一旦理性计算与个人主义成为农民普遍遵循的行为逻辑,合作行为或集体行动就难以形成。这样由于村庄公共精神消解、乡村伦理秩序解体与村庄内公民社会发育不成熟,村民对村庄公共事务缺乏兴趣,在某种程度上孕育乃至助长了“村委会自治”。
此外,个体化和理性化也在一定意义上使得弃选、贿选之风盛行,导致民主选举“走样”、异化。可见,在社会资源匮乏的社会,就村民自治而言,仅有民主选举的政治机制,没有民主成长的社会文化根基,民主选举将不可避免地产生异化。
农村集体与村民的利益联结越来越弱。现实的民主发展往往跟利益紧密相联。如果农村集体与村民的利益联结削弱乃至脱节了,村民也就不再关心村集体的民主选举和公共管理。农村税费改革之后,除了农民承包经营的土地名义上属于集体以外,几乎跟村集体没有任何实质性的利益联系了。在日益个体化的农村社会,这种名义上的土地集体所有制,往往产生两种消极后果:一是越来越多个体化农民只关心自身家庭的利益,而漠视村集体,对村庄公共事务不再关心;二是失去权力制衡的村干部,面对如流沙般的个体化村民,可以假借集体之名,肆意地变卖土地,从中谋取私利。村集体土地就成为村干部等人的竞相觊觎贪占的对象,单个个体村民却缺少保卫集体土地的动力与能力。
随着市场经济的发展,近些年来地价飙升,许多农村地区的村委会与村干部在未经村民授权的情况下私自非法转让村集体土地,秘密侵占巨额卖地款项,排斥农民在集体利益分配中获利机会,结果造成村庄矛盾的激化与村民自治的异化。由于土地是农村最基本的生产资料,也是农民的根本利益所在,村集体土地产权的“虚置”又会加剧村民与村委会的矛盾,弱化个人与村集体联系,影响村民参与村庄自治的积极性。
村民自治困境破解
在社会急剧转型期,成长中的村民自治必然会面临诸多困境。因此,克服这些破解困境,推进村民自治的未来发展,需要采取各项必要措施,深化经济社会改革,加快推进民主政治发展。
深化农村土地产权改革。在市场经济条件下,作为生产要素的农村土地是用来从事经营活动的经济资本。农村土地的配置理应遵循市场逻辑由个人或私人部门做出安排,而非按照民主原则由村集体做出决定。村委会既不是独立的市场法人,也不是行政事业机构,仅仅是基层群众性自治组织。由村委会经营、管理村集体所有的土地显然是不符合农村土地的经济属性,也违背市场经济的内在逻辑,更背离作为村民自治组织的社会属性。这种畸形的农村土地产权制度安排带来巨大的“权力寻租”空间,极易诱发村委会侵害农民土地财产权益。目前我国农村土地归集体所有,农村集体土地产权虚化,农民没有完整的土地产权。由于农民缺少完整的土地产权基础,农民在经济上没有独立的主体地位,农民的合法财产权益经常得不到有效保障,村民自治制度就只具形式而无实质。
所以,切实落实村民自治的首要前提是要深入推进农村土地产权改革。通过加强农村土地产权立法,修改完善现有的《土地管理法》、《物权法》等法律法规,保障农民的土地所有权。给予农民完整的土地产权,落实农民在农村集体经济中的主体地位,保障农民经济地位的独立性,从而将经营、管理村集体土地的经济功能从村委会中剥离。村委会回归为真正管理村庄公共事务,提供农村社区公共服务的村民自治组织。
推进农村社区建设。改革开放以来,随着市场经济的发展,传统乡村社会价值规范不断“去魅”,村庄共同体纽带开始松解,农民日渐功利化,村庄内的互惠性合作与集体活动不断减少,村庄认同逐步消弱,村庄共同体趋于解体,乡村社会日趋个体化。同时,由于长期形成的城乡二元化经济发展格局与城镇化进程的快速推进,乡村社会流动性增强,造成大量村庄“生力军”及“精英”外流,加剧村庄“空心化”,造成大量经济社会问题,致使村民自治有名无实。可见,村庄共同体的解体,村民村庄认同的缺失是导致乡村社会个体化的原因。
因此,克服乡村社会的个体化带来的村民自治困境,需要推进农村社区建设,增进村庄认同。在农村社区建设中,要加快农村经济社会发展,加强村庄提供公共福利的能力,提高农民收入水平与生活质量,增强农村社区的凝聚力和村民归属感;加强农村公共服务供给,建立强有力的农村社区服务网络,提供更多农村社区公共服务,采取各种措施解农民之所忧,使村民能够安居乐业,增强村民的安全感,培育起同村庄休戚与共的命运感、认同感和归属感;实现农村社区社会活动经常化和制度化,扩大村民交际范围,增进村民间的交流和互信,形成广泛的社会关系网络,增强村庄认同感。
促进村庄民间社会组织的成长。制止村干部恣意滥用权力,需要对村干部手中的权力进行有效的监督制衡。既然村庄内部难以形成有效的监督制约机制,无法阻止权力的越轨与腐化,那么加强村庄民间社会组织的外部监督制约就显得格外重要。各类村庄民间社会组织能够在村民自治过程中提升农民的行动能力,积极参与村庄公共事务的合作治理,再生产出村庄公共性,设定村庄权力运行边界,实现村庄自治权力监督制衡。目前乡村社会日趋个体化,村庄公共性日渐消解,村庄民间社会组织发育缓慢,甚至停滞。由于村庄民间社会组织的“缺位”,村民自治极易异化为“村委会自治”。
因此,加强权力制约监督,需要大量发展村庄民间社会组织。促进村庄民间社会组织的成长要转变思维模式,认识到村庄民间社会组织不是村民自治的对立面,而是乡村治理的合作伙伴;放松政府规制,简化管理程序,降低准入门槛,提供村庄民间社会组织的成长空间;地方政府或村委会要鼓励扶持村庄民间社会组织发展,推动各种经济合作社、产业协会、农村公益组织以及村民理事会等村庄民间社会组织的成长;搭建民间社会组织活动舞台,发挥农村民间社会组织的利益聚合、诉求表达、权益保障与社会监督等功能。
培育村庄社会资本。村民自治就是村民在村庄共同体内经由深思熟虑与自由选择,采取集体行动,共同参与村庄公共事务,提供村庄公共物品,创造自己的幸福生活的过程。可见,村民自治是一个供给村庄公共产品的集体行动,遵循着集体行动的逻辑。既然村民自治是集体行动,就会存在“集体行动的困境”,无法避免理性村民的“搭便车”与机会主义等行为。在村民自治中,摆脱集体行动的困境,需要建立一套村民自治组织。村民自治组织是经由民主选举产生的。民主选举也是一种集体行动,遵循“集团政治”的逻辑;选举后产生的村委会同样也面临着“委托—代理”的困局。理性的村民通常对民主选举与公共事务保持冷漠与“理性无知”,导致村干部对村委会选举与村庄公共事务的控制。在一个社会资本贫瘠的农村社会中,即使存在程序规范的民主选举,也无力产生出实质性的自治组织,更难以实现村民自治的理想。
因此,落实村民自治,除了认真落实《村委会组织法》,实现民主选举科学化、制度化与规范化之外,关键是要着重培育村庄社会资本。村庄“社会资本”是村民在参与村庄公共事务的集体行动过程中,逐步累积起来的主体间合作性互动网络关系与集体行动规范的资源存量。丰富的村庄社会资本存量能够有效克服集体行动的困境,防止民主选举发生异化。在村民自治实践中,应注重加强农村社会建设,推进农村社区发展,繁荣农村社区文化,开辟村庄公共领域,推动村庄社会组织间交往行动,生产村庄集体价值规范,建构村庄公共性,增进村庄认同,培育村庄社会资本。
建构村“两委”协同合作关系。在村民自治实践中,村党支部与村委会的关系问题关乎“党的领导”与“人民当家作主”原则在农村广大地区能否得到落实,影响着我国基层民主政治建设的进程,更决定着我国村民自治制度的成效。推进村民自治健康发展,需要建构起村“两委”协同合作的良性关系,实现“党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”。
建构村“两委”良性合作关系,首先需要从法律上明晰界定党支部与村委会的职权范围。“党委的领导,主要是政治上的领导,保证正确的政治方向,保证党的路线、方针、政策的贯彻,调动各个方面的积极性”④。村支部主要职权是政治领导,把握总方向,贯彻党的群众路线,巩固党的基层群众基础,而不是事无巨细包办村务管理的具体工作。村委会主要职权是管理村庄具体公共事务,提供村庄必要公共服务,增进村庄社区认同,建设美好家园。其次,增强村党支部的民意强度。可以将竞选制度引入村党支部的组建中,如实行“两票制”,核心是要求由党员选举产生的村党支部成员必须经过村民的信任投票,如果不能获得村民的信任,就需要重新选举村党支部成员。经过村民选举的村党支部获得了“民主”的合法性,在一定程度上,实现了权力授权主体的一致性。如此一来,村党支部与村委会都要直接向村民负责,形成二者之间政治责任的交集,奠定二者协同合作的基础。最后,还需要建立起村“两委”沟通协调机制。在村民自治实践中,客观上存在着两个权力中心,不管在理论上村“两委”多么具有目标指向上的一致性,但在具体的村庄事务治理上,必须建立可行的对话沟通机制,协调村“两委”的关系,形成相关村务治理的共识。
厘定国家行政与村民自治的权界。根据我国《宪法》与《村委会组织法》规定,村民自治组织是我国国家权力体系之外的非行政化的社会自治性组织。凡是村民自治范围内的事务,村庄享有充分的自治权,任何国家行政权力无权干预。可见,村民自治权域与国家行政权域存在一定的权界界分,这也体现出国家与社会在此的二元分离,但是在我国村民自治实践中,乡镇政府却经常非法越界干预村民自治。
因此,防止国家行政权对村民自治的干预,需要厘定国家行政与村民自治的权界,保障村民自治的良性运转。厘定国家行政与村民自治的权界目的在于要求国家行政权与村民自治权遵循各自的逻辑在各自法定空间范围依法运行,防止村民自治权受到非法侵犯。与此同时,也要认识到,尽管国家行政权与村民自治权存在界分,但是二者也存在着一致性的方面。因此行政权与自治权亦存在着彼此支持合作:乡镇政府通过依法保障辖区内村民自治权,获取农民对乡镇政府各项农村工作的支持,从而奠定政府合法性基础;村委会协助乡镇政府落实法定职责,获得乡镇政府的自治指导与各种支持,从而保障村民的各项权益顺利实现。
(作者为华中师范大学政治学研究院教授、博导,华中师范大学政治学研究院博士研究生)
【注释】
①武孝武,唐逸如:“乌坎僵局”,《社会观察》,2013年第4期。
②[美]昂格尔:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,北京:中国政法大学出版社,1994年,第53页。
③李昌金:“乌坎僵局如何解套?”,《社会观察》,2013年第4期。
④《邓小平文选》(第2卷),北京:人民出版社,1994年,第98页。

http://theory.rmlt.com.cn/2013/1008/159843_2.shtml
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