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新型城镇化与乡村治理模式的变革

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发表于 2013-10-8 14:56:24 | 显示全部楼层 |阅读模式
来源:                                                                                                 人民论坛总第416期                                                                                                作者:                         陆益龙

城乡一体化管理成为必然趋势
城镇化是现代社会发展的一个基本走向,也是一种必然趋势。然而,对城镇化的理解,则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集,伴随着城镇的发展,农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展,而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标,需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排,所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新,逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。
目前乡村社会治理的基本制度为村民自治,这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进,并得以不断完善。某种意义上说,村民自治制度是继人民公社制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今,无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步,因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策,也是农村的一项基本社会管理体制。
村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面,发挥了积极作用。但不容忽视的是,现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看,村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看,村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能,另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而,由于村并没有独立的财政来源,所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来,就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度,也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。
首先,目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内,按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则,统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务,并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系,将农村公共领域里各项投入,编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村,基础设施建设、公共服务及公共管理的支出,可由地方政府申报中央财政资金的扶持。
其次,改革农村土地制度和集体产权制度,让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性,避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾,乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革,也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化,将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制,使农民个体的产权收益更加明确。
此外,按照城乡一体化方式,建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式,由村民直接选举,组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中,以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时,村民委员会主要致力于服务村民生活。
将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善,是新型城镇化的必然要求,也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新,城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后,而要彻底改变这种局面,仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持,其效率很有限。
作为生活方式的村民自治
新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程,在这一过程中,社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化,实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
自治是社会生活的基本属性和特征之一,自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治,传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的,此种自治虽保证了村庄的相对独立性,但其实并未实现村民的自主性,而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治,自然需要从传统自治向现代自治转型,与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域,伴随着社会变迁发展与城市化,一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看,人们从乡村向城镇的迁移行为,主要受两种力量的作用:一是乡村的推力作用,二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素,拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过,从人类社会城镇化的整个过程来看,城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化,而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。
乡村社会生活方式的城镇化,既需要有乡村生活物质环境和条件的改善,同时也需要营造现代的人文环境,即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求,因为在生活中,具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务,所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中,不仅是可能的,而且非常重要。
作为乡村民主化的社会生活方式,村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先,通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员,由村民直接选举出来的基层组织,主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序,即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举,其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚,为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中,可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风,从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次,村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现,即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障,而不是让村委会代理来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中,而需要拓展为一项基本原则和制度,这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时,一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来,为乡村发展提供动力来源。另一方面,村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展,也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时,农村的要素市场才能发育、发展起来;只有农村市场发展起来了,农村才会进一步开放;农村只有走向开放,才会有新鲜的“血液”进入农村,农村才会获得新的发展机遇。
未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位,因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域,即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能,致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起,由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务,其职能也就走向专门化、单一化,村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰,有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。
作为一种生活方式的村民自治,民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督,而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能,以及组织和管理村级经济的功能,所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的,即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督,村委会之所以要公开村务接受监督,在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力,成为一种类似权力机关的组织,而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以,当村民自治组织逐步去权力化,村民就不需要花费大量的精力去监督村委会,村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责,在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。
作为一种现代生活方式,村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化,并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高,与此同时也就需要提高个体的社会性,以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择,并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织,能很好地反映和代表村民意见,因而充分发挥其
对基层违法违规行为的监督和教育功能,将有助于构建和谐的基层社会。
走向社区建设
在新型城镇化及城乡一体化发展过程中,乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间,乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标,乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展,也就是说,作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设,与社区管理统一起来。
在社会学意义上,传统的村落尽管也属于一种社区,严格地说是一种社会生活共同体(community),这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的,即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界,因而容易在村庄内部形成自治格局,但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设,即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。
从发展的角度看,更好地治理乡村社会生活空间,关键是要解决制约乡村发展的三个问题:一是村庄的封闭性,二是乡村人口的单向外流,三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言,难以解决这三个基本问题,甚至有些自治策略和措施,虽对扩大乡村基层民主有促进作用,但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此,村民自治制度必须与时俱进,不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。
首先,村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展,即通过村庄内部人口一代一代地自然更替,维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入,因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新,而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言,就是村民自治必须超越传统村庄自治理念,走向现代社区建设。通过乡村社区建设,一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会;另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系,让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中,从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。
其次,乡村人口的单向外流,导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏,由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落,乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下,乡村人口的外流是一种趋势,流动也是农民的自主选择,但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的,由于城镇生产和生活方式已走向现代化,而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态,农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在,这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此,要缓解和改善目前乡村单向外流局面,必须要满足两个基本条件:一是乡村社区得以更好的建设与发展,乡村社区生活方式同样达到现代化水平;二是乡村社会是充分开放的,即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间,更是市场共同体的组成部分。
再次,无论是新农村建设还是城镇化,其共同目标都是促进发展,其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展,而乡村不断走向衰落和终结,那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一,也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障,在现代化和城镇化的大背景下,必须改革现行的农村社会管理体制,即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设,主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会,即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理,社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化,大大提高了社区社会服务和社会管理的效率,对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样,在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变,也将会提高农村社会管理的效率,对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进,乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。
新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择,通过农村社区建设,可以更好地改变人们固有的城乡差别观念,形成城乡融合与一体化的新理念,树立建设新农村的信心,重新构建乡村社会认同体系。此外,新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系,通过新的社区管理模式,使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚,把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。
针对当前村民自治中经济管理、公共管理与社会管理职能的混同问题,改革和完善这一制度就需要让村民自治转向专门化的乡村基层社会管理制度,充分使这一制度在乡村社区建设和构建基层社会和谐秩序方面发挥更为专门化和更加有效的治理功能。
(作者为中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、博导)

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