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曾维和:创新乡镇社会管理: 一个复杂系统的分析框架

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发表于 2013-9-8 10:13:08 | 显示全部楼层 |阅读模式

来源:《社会科学》2013 年第4 期

【摘要】乡镇社会管理需求日趋复杂,而我国乡镇社会管理系统却出现了“内卷化”
困境。为解决这一乡镇社会管理过程中的供需矛盾,构建 一个基于复杂系统的创新乡镇社会管理分析框架,实属必要。这一分析框架主要包括乡镇社会管理的三大复杂子系统及相对应的三大创新机制。在这个分析框架下开 启乡镇社会管理复杂性研究的新领域,还需要在乡镇社会管理的思维方法、体制改革、制度创新和微观机理等方面进行研究和探索。
【关键词】创新乡镇社会管理; 复杂系统; 分析框架; 社会管理复杂性
  
    创 新社会管理是社会建设的一个重要途径。胡锦涛在十八大报告中明确地提出了“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”的科学命题①。乡镇社会管理既是社会 建设的重点难点,也是创新社会管理的逻辑起点。目前,国内学者虽对社会管理进行了大量的研究,但研究内容主要集中在宏观上的理论分析与微观上的个案探讨, 缺乏对乡镇社会管理深入、系统的研究。与乡镇社会管理相关的研究主要集中在两个方面: 一是分析乡镇社会管理的基本特点、存在问题与创新路径; 二 是探讨乡镇社会管理的职能定位与社会管理能力评估等。这些初步的研究成果有一个明显不足,就是对乡镇社会管理的复杂性缺乏深入的分析,尤其对乡镇社会管理 系统本身的复杂性明显地关注不够。为此,本文从乡镇社会管理的复杂性需求出发,借鉴复杂系统理论,构建一个创新乡镇社会管理的分析框架,以解决乡镇社会管 理的实践需求与理论期待。
  
    一、乡镇社会管理需求日增复杂性与内卷化困境
  
    随着经济转轨与社会转型,我国乡镇社会管理需求呈现日趋复杂性的特征,主要表现在如下几个方面: ( 1) 乡镇社会管理事项的多样性。据初步统计,乡镇社会管理的全年各项工作加起来,大大小小超过一百多项,不仅包括对外来暂住人口、上访人口、刑释解教人员、邪教群体等“重点人员”的治理,以及对特种行业、宗教组织、中介组织、虚拟组织等重点组织的管理; 而且也包括针对普通百姓的社会保障、劳动就业、医疗卫生、计划生育等“一般人员”的服务。多样化的管理事项使得乡镇社会管理的任务繁重和复杂,处理起来难以抓住关键。( 2) 乡 镇社会管理事务的渐增性。乡镇社会管理事项不仅繁多,而且随着社会的发展还不断地增加。一些新的社会管理事务不时地涌现出来,如乡村网吧问题、乡镇企业违 规问题、土地征用问题、闲散青少年问题、留守儿童问题、宅基地问题、融资问题、农村老人养老问题,等等。这些新事务在传统社会是不存在的。这使得乡镇社会 管理不断出现新的需求和新的特征。并且,每项事务都与农民的切身利益密切相关,处理起来都相当棘手,这无形中增加了乡镇社会管理工作的难度,使乡镇社会管 理变得复杂化。( 3) 乡镇社会管理内容的交叉性。这是乡镇社会管理职能综合性的一个表现。乡镇 社会管理涉及到政治、经济、文化、科技、教育、民政、治安、卫生、计划生育、财税、工商等多个方面。与过去相比,现在的一项社会管理事务往往是多方面因素 综合作用的结果,依靠传统上“单打独斗”的社会工作方法很难奏效,必须采取综合性的社会管理措施与方法才行。“乡镇虽小,肝胆俱全”、“上边千条线,下边 一针穿”等说法就真实地反映了乡镇社会管理工作的交叉性特点。总之,纷繁复杂的社会事务、层出不穷的社会问题、关系错综的利益矛盾等,促使乡镇社会管理的 复杂性不断增加,一个复杂的乡镇社会管理需求悄然生长起来。
    与乡镇社会管理需求日增的复杂性相比,乡镇社会管理职能却显得被动与滞后。面对日增的复杂性需求,乡镇社会管理系统变得应接不暇和疲于奔命。多次乡镇机构改革与创新乡镇社会管理并没有从根本上改变这种困局。我们把当前乡镇社会管理的这种尴尬状况称为“内卷化”困境。内卷化( Involution) 是英国人类学家戈登威泽于1936 年 首次提出来的,它是用来形容一种内部不断精细化的文化现象,即达到了某种最终状态之后,既没有办法稳定下来,又没有办法使自己转变到新状态,取而代之的是 不断在内部变得复杂化①。不少学者已开始关注乡镇社会管理的“内卷化”问题。例如,有学者从乡镇政府层面分析这种表现,即认为农村社会管理越是加强,社会 问题越是增多,社会管理陷入一种停滞不前的局面,形成一种吊诡的现象: 随着乡镇政府组织人员压力化、维稳政绩指标化的不断加剧,矛盾越来越难以化解②。也有学者从基层政府的具体运行机制上分析了乡镇社会管理的“内卷化”困境,即我国基层政府在社会管理的机制上 陷入了一种路径锁定的“内卷化”状态,具体表现为乡镇治理运行公司化的功能定位、运动化的运转机制和碎片化的权威机构等③。无疑,当前乡镇社会管理存在的 “内卷化”困境形成了特定的恶性路径依赖,并导致了或多或少的乡镇政府机构功能性障碍,单纯地通过乡系统的内部变革难以取得突破。只有把乡镇社会管理作为 一个复杂系统,进行综合改革与系统创新,才能从根本上改变这种困境。
    由 此,复杂系统和复杂性管理进入了学者们的视野。最近,一些研究者开始关注和探索乡镇社会的复杂性问题。例如,有学者注意到全球化和信息化推动了社会管理的 复杂性,且社会管理复杂性增加了政府的管理成本④,也有不少学者开始从个案的角度研究杭州的复合主体社会管理机制⑤。清华大学的孙立平教授则大声呼吁,应 该通过积极的社会管理来应对复杂性的挑战⑥。
    对社会管理复杂性的关注已逐渐成为创新基层社会管理研究的一个新动向。本文从复杂系统( Complex Systems) 的视角,为我国创新乡镇社会管理构建一个新的分析框架( 见下图) 。
    图: 基于复杂系统的创新乡镇社会管理分析框架(略)
    如上图所示,在乡镇社会管理需求日增复杂性的同时,乡镇社会管理却出现了“内卷化”困境,这就从乡镇社会管理的供需层面提出了进行乡镇社会管理创新的客观要求。基于复杂系统的创新乡镇社会管理可以从两个层面入手: 一是从“结构—要素”视角分析的乡镇社会管理主体、环境和客体三大复杂系统; 二是从“行为—过程”视角构建的乡镇社会管理的耗散协同机制、复杂适应机制和精益涌现机制。总之,乡镇社会管理供需矛盾、乡镇社会管理的三大复杂系统及三大创新机制,构成了创新乡镇社会管理研究的一个新领域,即乡镇社会管理复杂性。
  
    二、作为复杂系统的乡镇社会管理
  
    复杂系统一般是相对“牛顿范式”经典科学以来构成科学事业焦点的简单系统而言的,它是一个具有中等数目,基于局部信息作出行动的智能性、自适应性主体的系统,其内部具有多个相互依赖的子系统( subsystem) 。我国乡镇社会管理的主体、客体和管理环境都具有复杂系统的基本特征,它们构成乡镇社会管理系统的三大复杂子系统。
    1. 主体复杂系统
乡镇社会管理主体系统的复杂性不仅表现在数量与种类上的复杂,而且表现在组织构成与功能职责上的复杂,它是由“量的复杂性”和“质的复杂性”所构成的一个复杂系统。
“量的复杂性”是指乡镇社会管理主体的数量繁多和类型多元。从数量上看,作为乡镇社会管理主要负责组织的乡级行政区划单位就有40466 个,其中区公所2 个,镇19683 个,乡12395个,苏木106 个,民族乡1085 个,民族苏木1 个,街道7194 个。而作为乡镇社会管理的基层群众自治组织共计67. 9 万个,其中村委会59. 0 万个,村民小组476. 4 万个,村委会成员231. 9 万 人①。从类型上看,我国乡镇社会管理主体已经从计划经济时代的政府一元化管理主体发展成为市场经济时代的多元化管理主体,一种“党委领导、政府负责、公众 参与、社会协同”的社会管理新格局已基本形成。在具体社会管理中,其实还不限于这四大主体,专家、新闻媒体等也参与社会管理,往往都是与四大主体共同讨 论、共同协商、共同决策来管理社会公共事务。
    “质 的复杂性”体现在乡镇社会管理主体本身的复杂性与其发挥功能职责的复杂性。以党政这两个主体来说,“党”的意见表达功能与“政”的决策执行功能在具体的乡 镇社会管理中就很难明晰地分开,党政不分一直是困扰着我国乡镇社会管理的一个基本的体制性问题。再以社会协同的主体基层社会组织来说,其发展远远滞后于乡 镇社会管理的需求,而且良莠不齐,缺乏自律和有效的监督。农村社会组织在社会管理中出现“动力不足”和“能力不足”的尴尬局面。把这些处于低水平组织与管 理状态的基层社会组织协同起来参加社会管理,是一件相当困难的事情。再看公众,他们既是乡镇社会管理的参与者,也是乡镇社会管理的对象。农民群体的公民意 识和社会意识淡薄,社会秩序感和认同感比较淡化,他们一方面对自身权利和义务的认识非常肤浅,另一方面对由血缘、地缘关系形成的社会群体和地域性社会民间 组织情有独钟①。这就使得农民的这种参与意愿和参与能力在乡镇社会管理中很难起到真正的参与者作用。
    2. 环境复杂系统
    乡镇社会管理环境是一个多层级、多面向的复杂系统,它具有宏观上的社会、经济、政治环境,中观上的体制环境和微观上的管理技术、管理方法环境等。在宏观上,“两转五化”是乡镇社会、经济、政治环境的一个重要特征: “两转”就是传统社会向现代社会转型和计划经济向市场经济转型; “五 化”即市场化、信息化、工业化、国际化和现代化。这种宏观环境不仅导致了社会矛盾的高发,而且也导致了社会管理的任务向基层下移。“经济发展的黄金期”和 “社会矛盾的凸显期”相互交织,构成了乡镇社会管理宏观环境的真实写照。社会转型的一般规律表明,社会转型往往伴随着社会骚动不安、利益纠纷加剧、社会犯 罪增加和腐败现象丛生等问题。这在我国乡镇社会管理的宏观环境上也有所体现。
    在中观上,压力型体制仍然是乡镇社会管理体制环境的主要特征。经过多年的行政管理体制改革,“压力型体制”在形式上有所变化,但其基本的运作逻辑并没有发生根本的变化,其作用机制还趋向了多面性: 如 加强了对指标完成手段的管理,加强了行政问责制,加强了量化指标结构的多元化倾向等②。压力型体制使得乡镇社会管理的权责不对称,陷入了有责无权的窘境。 “芝麻大的官、巴掌大的权力、天大的责任”,就是乡镇干部对压力型体制下自己权责不对称的较普遍的看法。随着政府问责、部门卸责等逐渐扩大化,负责乡镇社 会管理的组织与人员几乎是疲于奔命。各种“一票否决”、“黄牌警告”、“就地免职”的考核与处罚,使得乡镇社会管理运转不堪重负,分身无术,无法根据复杂 的社会管理需求来创新社会管理与公共服务。
    在 微观上,一方面,乡镇社会管理的方式方法变得灵活多样。传统的对群众进行管、控、压、罚等强制性行政化社会管理手段已经无法适应公民维权意识逐步增加的社 会现实,取而代之的是要求更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等非行政化社会管理手段。以情感管理为基础的平等对话、民主协商、 心灵沟通等管理方式,成为解决乡镇社会问题、化解社会矛盾的新型方法,“市民化待遇、亲情化服务、人性化管理”等方式,已成为不少乡镇社会管理的新措施。 另一方面,网络与通信技术的发展给农村带来了巨大的冲击,对乡镇社会管理的方法提出了新要求。科学技术的发展与运用改变着人类的生活轨迹,也不断地冲击现 有的经济社会秩序。随着信息化的发展,农村手机、电脑用户迅速增加,网络虚拟社会的社会管理环境亦逐渐地形成了。这在客观上给乡镇社会管理的方式方法提出 了新要求。
    3. 客体复杂系统
    乡 镇社会管理客体是乡镇社会管理的对象,既包括乡镇所要管理的社会秩序和社会公共事务,也包括乡镇社会管理的直接管理对象,即广大村民。前者构成乡镇社会管 理的“事”的对象,后者构成乡镇社会管理的“人”的对象。“事”的对象在第一部分中已详述了,这里从村民群众这个“人”的对象来进一步分析乡镇社会管理客 体系统的复杂性。广大农村村民不仅具有总体上的复杂性,而且具有群体与个体上的复杂性,具体表现为:
    ( 1) 农村的社会阶层丰富化。这是村民总体复杂性的一个突出表现。在农村家庭承包责任制改革之后,我国农村出现了社会阶层分化。现今的农村阶层大致可以分为四大阶层: 先富阶层、普通家庭阶层、贫困家庭阶层和特殊阶层。先富阶层主要包括农业专业户、养殖专业户、个体户、乡村企业主以及包工头等; 普通家庭阶层主要是那些自主承包土地自主经营的农户; 贫困阶层主要是那些失地农民、伤残人员、孤寡老人、苦难群众、失业者、低保农户; 特殊阶层主要指社会闲散青少年、流浪乞讨人员、刑满释放人员、农村留守儿童及精神病患者等。
    ( 2) 社 会心态脆弱化。这是村民群体复杂性的突出表现。当前社会上的弱势心态已经在农村开始蔓延。由于缺乏利益表达的畅通渠道和权利维护的有力组织保障,不少乡镇 在征地、拆迁的社会管理中,更多地考虑既得利益团体和强势群体的利益,忽视弱势群体的生存和发展困难,致使这部人处于劣势,这是造成弱势心态在农村蔓延开 来的一个主要原因。不少乡镇村民的心理变得脆弱,并积累了怨恨。农村群体性事件不断增多就充分说明了这一问题。
    ( 3) 人 口流动频繁化。随着社会流动不断加快,村民的就业方式呈现多样化。“一村两制”、“一家两制”、“人户分离”的现象在农村迅速地增多起来。村民人口流动加 快,不少村落中留守儿童和空巢老人成为农村社区的主要组成人群。在城乡交界处,也出现了一些无人管、无人理的“社会人”,逐渐形成城乡社会管理网络没有覆 盖的管理盲区; 频繁化的人口流动既形成了新的群体,如外来务工人员群体,也形成了新的个体,如一些新的个体户和自由职业者等。
    ( 4) 利 益诉求多元化。这是村民个体复杂性的主要表现。不同阶层的农民具有不同的利益诉求。由于面对的特定问题和困难不同,即使同一阶层的农民也具有不同的利益诉 求。并且,这种利益诉求更多地表现为原子化的个体诉求,而不是群体性的组织需求。随着农村阶层利益的分化,村民的个性化社会管理需求还会不断地增加。
    ( 5) 维 权方式简单化。随着利益多元化,村民的维权意识也在不断地增加。“缠访”就很能说明问题,很多时候村民不是通过正常的法律渠道来解决利益纠纷和矛盾冲突, 而是“信访不信法”和“信闹不信理”。又如,村民对抗拆迁, “自焚”几乎被认为是最有效的手段。因此,暴力拆迁和自焚对抗事件迅速增多。从维权的组成人 员来说,既有群体维权,也有个体维权。前者容易发生群体性事件,后者则容易出现个体极端化行为。简单化的维权方式客观上增加了乡镇社会管理的难度,也增加 了乡镇社会管理客体的复杂性。
    总之,乡镇社会管理的三大复杂子系统不仅各自具有很强的复杂性,不断地矛盾运动着,而且它们之间还相互联系、相互依赖和相互作用,形成了两对基本的矛盾运动: 一是乡镇社会管理主体复杂系统与乡镇社会管理客体复杂系统的矛盾运动; 二是乡镇社会管理活动的主体( 乡镇社会管理主体与客体的统一体) 与乡镇社会管理活动的客体的矛盾运动。这两对矛盾持续地运动着,构成一个总体上的乡镇社会管理复杂系统。
  
    三、创新乡镇社会管理的三大机制
  
    乡镇社会管理的三大复杂系统是创新乡镇社会管理的基础性条件。在这三大复杂系统的基础上,从“结构—环境—效果”三个相互关联的社会管理的行为过程环节出发,构建三大对应的创新乡镇社会管理机制。
    1. 结构变革的耗散协同机制
    复 杂系统的有效管理通常是以网络化协同结构为组织运转的基础。组成复杂系统的内部各要素通常会发生许多协同作用而共同进化。协同是复杂系统发挥作用的一个基 本要求,耗散则是复杂系统突变后发生高层次协同的表现。由耗散所形成的“耗散结构”是当代前沿的混沌理论与复杂系统理论中的一个核心术语。耗散结构系现代 科学的拓荒者普利高津( I. Prigogine) 首 倡。他认为,在非平衡系统中,组织在与外界有着物质与能量交换的情况下,系统内部各要素存在着复杂的与非线性相干扰的因素时才可能产生的自组织现象,把这 种情况下生成的自组织有序态称为耗散结构。耗散结构的生成“来自系统发展中的突变、能量耗散及系统内的非线性机制共同作用的结果”①,它的生成必须具备如 下四个基本条件: ( 1) 系统必须是开放系统,( 2) 系统必须处于远离平衡的非线性区,( 3) 系统中必须有某些非线性动力学过程,( 3) 涨 落导致有序。要构建乡镇社会管理的耗散协同机制,就必须对乡镇社会管理主体系统进行变革,使其基本具备耗散结构形成的基本条件。我国乡镇社会管理主体在多 次变革后,早已是一个开放系统了,而多次乡镇改革、撤乡并镇改革、村民自治、发展民间社会组织的努力,以及不断加快的人口流动,使我国乡镇社会管理主体系 统处于远离平衡的非线性区,产生了某些非线性动力学过程和涨落现象。这说明我国乡镇社会管理主体系统已基本满足了耗散结构形成的基本条件,能够构建一个耗 散协同机制,关键是要进一步作到“内联外协”:
    一 是要加大乡镇党政系统各要素整合,建立社会管理的内部协同机制。首先,进行机构重组,整合乡镇政府内部的诸多机构,建立乡镇社会管理的共享管理平台与服务 机制。最近山东泰安县成立的综治维稳中心的做法就很值得借鉴,该中心集合了综治、信访、司法、公安、法庭等部门资源,在综治办、信访办、司法所、特殊人群 办、流动人口办、防范和处理邪教办、禁毒办、预青办、六联办等“十位一体”的工作平台和统一设置机构、统一工作流程、统一基础台账、统一工作制度、统一管 理目标、统一信息资源“六个统一”的工作要求的基础上,形成了“六联”运行机制,即矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、平安联创和服务联办①。这个 平台与服务机制有效地应对了群众在矛盾纠纷、信访、法律咨询、法律原值等方面的诉求,对维护社会秩序,促进社会稳定起到了积极的作用。借鉴泰安的经验,在 社会管理机构功能整合的基础上推行“一站式”服务,是建立乡镇社会管理内部协同机制的关键所在。
    二 是要培育和发展乡镇社会管理复合主体,形成社会管理的耗散结构。最近杭州的社会管理复合主体实践就是一个范例。它以推进社会性项目建设、知识创业、事业发 展为目的,促进社会效益与经营运作相统一,由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成一个多层架构、网状联结、功能融 合、优势互补的新型创业主体。该复合主体有五个方面的特征: “架构多层复合、成分多元参与; 功能特色互补、职能衔接融合; 人员专兼结合、角色身份多样; 事业项目带动、机制灵活规范; 社会公益主导、持续经营运行。”② 杭州的经验在于: 通过引入乡镇党政系统之外的主体( 即外部的“能量”) ,实现系统的突变,从而增进系统的结构凝聚和功能融合,促进了各主体彼此依赖、共存共生,从而形成社会管理的耗散结构。
    一言以蔽之,就是通过“内联外协”,建立起横向集中、纵向分散的乡镇社会管理的耗散协同机制。“横向集中”就是在发挥乡镇领导中心协调作用的基础上,实现乡镇层级不同部门之间的协同管理; “纵 向分散”就是要克服乡镇社会管理中一直存在的条块管理、上下对口的弊端,改变部门执法下所形成的权力“垂直运作”状况,适当地增加乡镇的社会管理职权,科 学地界定乡镇工作职能,解决当前乡镇社会管理中权责不匹配、权力有限、责任无限等问题,切实减轻乡镇干部的压力,从而发挥乡镇社会管理各个治理主体的自主 性和能动性,发挥乡镇社会管理复杂系统的“智能体”功能。
    2. 环境变化的复杂适应机制
    国外对复杂系统的复杂性管理的研究起始于20 世纪80 年代中期。1994 年,霍兰德( J.Holland) 在复杂系统的基础上提出了比较完整的复杂适应系统( Complex Adaptive System,CAS)理 论③。复杂适应系统理论的一个基本观点就是宏观系统的复杂性可以归结为微观个体对环境的适应行为,即微观主体的相互作用构成了宏观主体的复杂现象。对环境 的复杂适应性是复杂系统的一个本质特征之一,“复杂适应系统建模方法的核心是通过在局部细节模型与全局模型间的循环反馈和校正,来研究局部细节变化如何凸 显出整体的全局行为,其模型组成一般是基于大量参数的适应性主体,其主要手段和思路是正反馈和适应,其认为环境是演化的,主体应主动从环境中学习”①。简 言之,复杂适应就是指复杂系统的主体能够与环境及其他主体进行非线性的关联作用,体现主体的适应性和学习能力,以更好地应对环境的变化。
    借鉴复杂适应系统理念,构建我国乡镇社会管理的复杂适应机制,要作到“内外兼修”:就 内部环境而言,首先,要增强乡镇社会管理主体系统自身的复杂性,使其具有比环境更高的复杂性。一个复杂系统要很好地适应环境,就在于“能够在复杂、不确 定、快速变的环境下生存和发展的组织,其关键特征是内部单位的‘自治’、‘关联’和‘变革’,具有比环境更高的复杂性”②。这可以通过培育社会自治、推进 协同服务,进行组织变革来增加乡镇社会管理主体的复杂性。例如,建立健全民间自治的培育引导机制,杜绝民间自发力量参与社会管理的“混乱”现象,使民间力 量出现自组织现象,自主地进行社会管理。其次,要营造良好的施政环境,在乡镇社会管理与公共服务中实现三个转变: 在农村分配关系上从“取”向“予”转变,在干群关系上从“混”向“和”转变,在城乡关系上从“补”向“哺”转变。在具体的工作方式上也要实行精细化,如建立“信访导访机制”,变堵为疏、变上访为下访、变日常管理为全程服务,定期召开信访恳谈会,倾听民意,了解民情。
    就外部环境而言,要把乡镇社会管理环境建设作为一个系统工程来抓。在宏观上,既要发展乡镇的经济,为乡镇赢得较好的发展环境,夯实乡镇社会管理的硬件基础; 也要发展和谐的乡村文化,为乡镇培育良好的社会生态,提供乡镇社会管理的文化软支撑。在中观和微观上,要完善乡镇社会管理的法律环境和施政环境,增强乡镇社会管理的环境适应能力。具体可概括为建立十大复杂性适应机制: ( 1) 建立社会阶层的沟通机制。在利益均衡、互利互信的基础上拓宽信息沟通的渠道,实现农村各社会阶层的有效沟通,防止阶层固化。( 2) 建立社情民意调查机制,对社会舆情进行汇集和分析,对民意进行深入了解和调查,定期地分析突出问题,抓住倾向性问题,作好预案及积极地进行干预。( 3) 建立重大决策听证对话机制,在健全民主决策程序的基础上,完善重大决策的专家咨询、社会公示和公开征求意见等制度,切实保障广大村民的知情权、参与权和平等对话权。( 4) 建立流动人口的动态管理机制,在统筹城乡发展的基础上,对乡村流动人口进行动态管理,使他们有序地进入乡村社会生活,成为乡村社会的管理者和建设者。( 5) 建立社会稳定风险评估机制,对“特殊人群”进行适时有效的监测,定期评估社会稳定风险,并提供预防风险的对策。( 6) 建立社会矛盾的联合调解机制,完善社会矛盾化解的组织体系,采用多种矛盾调解的方法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。( 7) 建立突发事件的应急处置机制,构建资源集中、信息共享、统一指挥的应急处置体系,增强乡镇的公共危机处理能力。( 8) 建立群众利益的诉求表达机制。通过各种途径、方法,将政策向社会公开,使村民对于同自身利益密切相关的社会政策有充分的了解,在此基础上拓宽群众利益的表达渠道,使民意得到有效的表达。( 9) 建立群众权益的保障机制,把群众利益纳入制度化、规范化、法制化轨道,通过法律、行政、经济等多种手段,切实保障村民的权益。( 10) 建立农村福利的社会保障机制,把服务民生、改善民生放在突出的位置来抓,完善农村就业、培训、养老、医疗等保障制度。通过上述机制创新,可以从总体上构建一个复杂适应社会环境的动态社会管理体系。
    3. 过程管理的精益涌现机制
    涌现( Emergence) 通常是界定一个系统是不是复杂系统的一个基本特征。它是指“系统作为一个整体所突现出来的新的而且通常是难以被预测的整体属性”③。通俗地讲,涌现就是指复杂系统在功能上出现“1 + 1 > 2”,形成一种整体现象的特征。精益涌现( Simplified Emergence)是对复杂系统涌现理念的一种改进,它是“通过精益运作与管理使系统产生涌现。精益涌现不同于传统涌现的‘加合’思想,而是采用‘精减’思想,即在精确地定义价值的基础上,关注环境要素的变化,不断地消除系统要素中的冗余,以求得持续卓越而稳健地运行,即通过‘N -1 > N,N - M > N’,使系统不断向着正涌现的方向发展”①。可见, “精益涌现”把耗散结构的“突变”上升到一个更高的理论层次,它更有利于节约复杂系统损耗,获得整体效应。
    我国乡镇社会管理系统,不仅需要结构要素“加合”式“涌现”,形成耗散协同结构,更需要“精减”式“涌现”,防止复杂系统崩溃机理的形成,获得整体效应。构建乡镇社会管理的精益涌现机制,关键是要作到“整体突破”:
    ( 1) 把 村民的需求作为精益涌现的核心价值流。把为民服务,营造良好社会秩序与环境作为乡镇社会管理的基础,真正作到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。把 广大村民的价值作为精益涌现的核心关注,使这种精益运作的结果向着复杂系统演化的正方向发展,为乡镇社会管理的正向涌现提供基础性条件。
    ( 2) 把消除冗余作为精益涌现的基石。这就要变传统的“加合”思想为“精益”理念,通过精益运作与管理,消除乡镇社会管理中出现的“冗余”现象和因素,节约乡镇社会管理的成本,获取最大的社会效益。当前要消除“冗余”,主要有如下三个方面: 一 是乡镇社会管理机构、人员上的“冗余”的消除。清除超编人员和临时人员,建立一支精干的乡镇社会管理队伍。二是乡镇社会管理职能上的“冗余”的消除。切实 减少职能交叉、推诿扯皮的现象。三是乡镇社会管理方法上的“冗余”的消除。简化行政审批手续,提供便捷化的公共服务与社会管理。消除这三个方面的“冗余” 现象和因素的措施在实践上可以综合起来运用,如不少地方进行的“乡镇撤并”、“交叉任职”、“站所转制”、“委托扩权”等,都是消除“冗余”的一些好措 施。
    ( 3) 把 整体效应作为精益涌现的基本动力。“精益涌现”的理论表明,要素、结构、环境三个方面是复杂系统的整体涌现性的源泉。因此,必须发挥乡镇社会构成要素重 组、组织结构变革和管理环境改善的综合作用,从而形成良好的规模效应、结构效应、环境效应,实现乡镇社会管理的整体效应。在今后较长的一段时间内,以推进 乡镇社会管理系统功能整合为目的的乡镇“大部制”改革,仍然是造就乡镇社会管理系统整体性涌现的一个有效的途径。
  
    四、开启乡镇社会管理复杂性研究的新领域
  
    随着乡镇社会管理日趋复杂性,“乡镇社会管理复杂性”已成为乡镇社会管理的一个新命题或一个新的研究领域。本文的分析框架涵盖了乡镇社会管理复杂性研究的一些基本内容: 乡 镇社会管理复杂性的供需矛盾、乡镇社会管理三大复杂子系统及动态运行,以及在三大复杂子系统基础上建立起来的三大创新乡镇社会管理机制。与这些内容相关的 一些概念范畴,如“乡镇社会管理需求的日增复杂性”、“乡镇社会管理的‘内卷化困境’”、“主体复杂系统”、“客体复杂系统”、“环境复杂性”,以及乡镇 社会管理机制创新上的“耗散协同”、“复杂适应”与“精益涌现”等,都具有传统乡镇社会管理所不具有的新内涵与新特征。这些新概念范畴的引入,将有利于乡 镇社会管理的理论与实践转向复杂性时代的行政话语②。
    诚然,“乡镇社会管理复杂性”还只是一个新的研究领域,开启这一研究领域,有很长的一段路要走。除了要剖析供需复杂性与系统复杂性、创新乡镇社会管理机制外,今后还要在乡镇社会管理的思维方法、体制改革、制度创新和微观机理等方面进行研究和探索:
    第 一,树立乡镇社会管理的复杂科学思维方法。复杂科学思维方法是一种“万法归一的研究方法”③。用复杂系统的思维与方法进行乡镇社会管理,就要充分认识到乡 镇社会管理需求的日增复杂性和乡镇社会管理系统本身的复杂性,以持久的、动态的乡镇社会管理机制创新供给复杂性需求。具体而言,就是要利用多学科交叉范 畴,以非线性思维,从乡镇社会管理系统的演化性和整体性出发,应用综合方法去解决复杂性乡镇社会管理问题。
    第 二,推进乡镇社会管理体制的增量改革。应对乡镇社会管理复杂性,进行乡镇组织改革是关键。但是乡镇改革决不能简单地停留在机构撤并、人员精简、职能重组等 表层,必须从乡镇的“内核”启动,进行体制内的增量变革。例如,湖北“咸安政改”就是一个很好的范例。“咸安政改”与其他乡镇改革的不同之处,是它一开始 就有一个比较完整的改革思路和系统以及可行的改革方案,而不是“摸着石头过河”式的尝试。它由“内核”启动并向“边层”扩展,形成一种体制内增量改革的改 革路径①。从咸安经验看,体制内的增量改革,除了从“内核”启动外,还需要积极争取上级政府的强力支持和建立有效的保障机制,才能取得成功。
    第三,建立向乡村社会赋予权力的制度。这是拓展社会权利自主空间的一个基本途径。建立向社会赋权制度的基本目标就是要赋予并尊重各类社会组织的相应权力,推动社会主体实行自我组织、自我教育、自我服务、自我管理等自主治理。建立向社会赋权制度的基本措施有两个方面: 一 是认真落实基层自治制度。通过扩大政府投入和法制建设,不断扩大基层群众自治范围和民主实践,保证基层群众自治在法治的轨道上健康有序地发展。二是建立健 全政府职能的转移制度。把政府职能的转移作为一项复杂的系统工程来抓,在建立“权力清单”和“职能清单”的基础上,明确不同乡镇社会管理机构的权力与职能 的性质,并评估其履行的方式,从而建立职能转移的目录及转移秩序,把属于社会的职能分步骤、有计划地转移给社会组织②,最终达到增强社会自治能力和提高社 会组织协同社会管理的积极性。
    第 四,重视复杂系统失效的微观机理。复杂性科学表明,“复杂组织的失效实际上是系统微观结构失衡的长期累积和叠加效应的结果,并对组织结构变化敏感。对复杂 系统失效的干预只能从结构微调上入手”③。因此,应加强乡镇社会管理各子系统微观组织结构失效的内在机理研究,从组织结构敏感性来管理复杂组织,具体研究 乡镇社会管理体制化结构与边界化结构互动中形成的共生结构的实态运行机理,以有效地应对乡镇社会管理的复杂性需求,防止复杂系统失效。
  
【参考文献】(略)


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